习近平总书记强调，生态保护红线是国家生态安全的底线和生命线，这个红线不能突破。2017年2月，中办、国办发布的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，确定了生态保护红线划定与严守的指导思想、基本原则和总体目标，指出“2020年年底前，全面完成全国生态保护红线划定，勘界定标，基本建立生态保护红线制度”。

根据任务分工，前期主要由生态环境部、国家发展改革委会同有关部门制定并发布生态保护红线划定技术规范。目前，15个省份已完成生态保护红线划定并获国务院批准；其他省份已形成生态保护红线划定初步方案并上报国务院；2020年底前将实现红线勘界落地并建立生态保护红线管理制度。本轮国务院机构改革后，生态保护红线的管理职能将从生态环境部划转到自然资源部，为做好工作过渡，有必要就工作目标尽快达成共识，全面考虑重要要素，确定优先顺序和程序，避免出现衔接问题。

为此，建议：

一是生态保护红线制度设计需要在“五位一体”总体布局中加以考虑。生态保护红线的制度框架涉及到建立、管理、监测、评价等关键要件，其要素包括目标宗旨和价值、基本原则、管理主体、管理客体、管理内容、管理对象、管理手段工具和流程，这些要素应在落实“五位一体”总体布局中进行考虑，并确保生态保护红线划定后，其管理范围只能增加不能减少。

二是生态保护红线制度是生态环境保护制度体系中的专项制度，应考虑与相关法律的衔接。生态保护红线是一个集成概念，其与现行的自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、世界自然遗产、地质公园等各类自然保护区存在重叠。重叠部分遵守原有规定，同时遵守生态保护红线的严格管理制度。在生态红线保护制度建设中，要考虑与十三届全国人大常委会立法规划中涉及的法律相衔接和统筹。

三是厘定管理主体的上下、左右、前后和内外关系，按照专业化及权责对等原则分配各自权责。生态保护红线管理中涉及中央与地方、发改、生态环境、自然资源、旅游、水利、农业等多部门；涉及自然资源所有者、监管者及这些身份所赋予的相关权责；涉及红线划定、落实、监测监管、问责等管理周期权责；涉及目标冲突、管理对象、管理客体的交叉重叠；涉及生态环境、自然资源管理、下游开发等不同的专业领域以及机构改革后的职能交接，因此应按照专业性、职责对等原则分配权责。

四是重视生态保护红线划定方法和划定认证程序。生态保护红线划定的质量取决于模型是否恰当、数据是否全面和准确、数据精度和最终落地精度是否匹配等。生态保护红线划定要具有科学性，经得起时间的检验。应充分认识生态保护红线划定的复杂性、不确定性、多尺度性、动态性、后续影响之深远性、决策的不可逆性等特点，勘界落地中需要考虑误差和尺度问题。

五是多维度的考量和抉择生态保护红线内人类活动的控制，建立阶梯和弹性机制。借鉴国际经验并考虑中国实际，通过生态保护红线功能类型、活动类型（负面清单列表）与规模、环境扰动和生态环境破坏程度（标准）、临时性还是永久性、历史存在情况、累计影响评价监测等不同维度来规定。考虑生态保护红线毗邻区控制问题，避免犯“划界的谬误”。合理规定刚性和弹性内容、一般性禁止和个案决定的内容、技术决定与政治抉择等内容。

六是建立数据、信息、知识、科学整合的支撑体系，以及多元化的激励约束机制实现生态管控和修复。利用现代化的手段和政务信息平台等工具，集成整合生态红线保护全流程管理中形成的数据、信息、知识和科学，建立共享机制。探索建立自然资源所有权征收、产权置换、异地补偿、环境保护役权制度、社会参与制度、税费抵免制度、激发市场机制等措施促进生态保护红线管理目标的实现。

    建议承办单位：自然资源部、生态环境部、国家发展改革委