党的十八大以后，中央立足食品药品安全这个重大民生难题，首先启动了食品药品监管体制改革，可以说顺民心、合民意，受到广大群众的高度关切和社会各界的高度关注。十八届三中全会通过的《 关于深化改革若干重大问题的决定》，又将食品药品安全纳入公共安全体系，明确提出“完善统一的食品药品安全监管机构”，是对食药安全工作的全新定位，再次将食药安全提到前所未有的高度。这充分说明中央对食药安全的高度重视，表明了中央解决事关13亿人口身体健康和生命安全的饮食用药安全问题的坚强决心。

按照国务院《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》要求，省、市、县三级食药机构改革应分别于2013年上半年、9月底和年底前完成。距离改革最后时限过去已经一年多了，但改革的成效却不尽如人意。目前的状况是，一些先进省、市通过机构改革建立完善了统一、专业、权威、高效的食药监管机构，加强了食药监管工作，无论是体制机制，还是人力、财力、物力及技术支撑更加科学、优化，实现了中央整合、统一、加强的改革目标。但由于这次改革顶层设计存在先天缺陷，导致全国大部分省、市、县改革模式花样繁多，进度不一，积极主动的地方大胆探索，消极被动的地方等待观望。无论是从保障民生的角度，还是从公共安全的角度，都在无形中加大了食药安全风险。对此，我们通过调研，认真分析了造成这种局面的原因，并提出如下建议。

    一、食品药品监管体制改革应当明确定位，搞好顶层设计

食药机构改革没能达到预期目的，主要有两个方面原因：一是认识有偏差，定位不明确。十八届三中全会之前，我们把食药安全问题定位为基本民生和重大政治、经济问题，这些都不为过。《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》前所未有地将食药安全定位为重大公共安全问题。因此，在深化食品药品监管体制改革中，如果仍将食药安全看做是简单的市场监管问题就是片面的，就是认识上站位不高、定位不准。如果认识上模糊不清，出现了偏差，就必然会导致政策推进和顶层设计出现偏差。二是顶层设计不足，改革模式多样。如果将食药机构改革提到公共安全的高度，就应当毫不动摇地以此为参考坐标，在全国统一模式、整体统筹、分级落实。顶层设计开口过大，政策推动刚性不足，直接导致了地方改革方向不明确，路径不清晰，探索的空间过大，改革的模式过多的问题。目前，全国主要有三种改革模式：第一种是北京市、陕西省整合工商、质监、商务等部门食品安全监管职责，单独设置食药监管部门模式。这种模式基本体现了中央“整合、统一”的改革精神，但如果编制和划转人员不能满足监管需要，很难达到中央“加强”的要求；第二种是天津市、深圳市整合工商、质监、食药监等部门职能，设置市场综合监管部门模式。这种模式表面上看分散在各部门的职能得到了整合，解决了监管人员数量不足特别是基层机构和人员薄弱的问题，但却忽视了食药监管的统一性、专业性和技术性等特点；第三种是海南省实行的食药监管部门单独设置，省以下垂直管理模式。这种模式虽然统一性、权威性等优势比较明显，可以防止地方保护主义，但需要处理好政府属地管理责任与部门监管责任的关系，否则容易形成配合力量不足，食药监部门单打独斗的局面。上述三种模式各有侧重、各有利弊，舆论报道多看正面，但国家层面态度并不明朗，也没见选择一种最佳模式在全国推广。多种模式并存必然造成食药安全工作机构设置上下不对口、管理不统一、工作不顺畅，效率难保证。

对此，我们建议：重新审视食药改革的顶层设计，尽快评价、选定符合我国国情的食药机构改革模式，强力推进全国改革模式统一、体制机制统一、上下指挥统一。如果不能实现全国统一，至少应当在一个省统一。

二、食品药品监管体制改革应当加快推进，确保改革成效

    食品药品监管体制改革是治理体系和治理能力现代化的一项重要内容，要想取得成功，必须以抓铁有痕、踏石留印的勇气和决心，锲而不舍，一气呵成。改革的路径和框架一经确定，必须掷地有声，落地生根。不能久拖不决，更不能半途而废。食药机构改革之所以进展缓慢，除了顶层设计存在缺陷以外，还有两个方面原因：一是各种利益交织过多，推进措施缺乏刚性约束。此次食药监管体制改革因为受到部门利益、责任风险、机构编制等因素影响，大部分省、市没有按照国务院2013年确定的时限要求完成改革。目前还有许多地方市、县级改革仍在等待观望、不推不动的问题。如此重大改革，虽不求立竿见影，但长期拖延下去，必然造成人心不稳，势必增加食药安全的风险。要打破利益交织，必须刚性推进，强力干预。目前，虽然多数省份取消了质监、工商省以下垂管，但县、乡级监管机构建设步履维艰。二是地方改革积极性不高，存在等靠现象。国家和省级都通过改革增加了人员，提高了规格，加强了力量。但省级以下由于人员编制紧张，尤其是县、乡级要增编增人设立专门的基层监管机构更是困难重重。如果不以超常的举措和力度强力推进改革，难免出现食药改革层层衰减，基层监管基础不牢的问题。对于因改革衍生的风险，必须引起足够的重视。因此，各级党委、政府应当充分调动并有效整合本地所有资源，尽快建立起强大的基层监管执法专门机构，使食药监管力量自上而下呈“金字塔”布局。同时，在机构编制、人员调配、财力物力等方面，要体向基层倾斜。

对此，我们建议：对于这项中央全面深化行政体制改革的第一仗，既然已经启动，就要强势推进。在国家层面，应当切实加强组织领导，再次明确完成时限，明确地方党委、政府主要领导责任，尽快派出督察组，对尚未改革、进展缓慢或改革不到位的，要强力督导甚至启动问责机制，以缩短改革过渡期，确保改革政令畅通，确保改革取得成效。在省级层面，应当针对目前改革中存在的问题，尽快成立专门的权威机构开展调研、修正方案，确保本省食药监管体制改革模式统一，体制统一，标准统一，配置统一，确保实现监管力量只能加强，不能削弱目标的实现，真正让这项重大改革惠及于民，取信于民。