全国政协委员、中国农工民主党中央办公厅主任       游宏炳

       此次国际金融危机过后，全球经济金融格局将会发生新的变化。从未来看，一个自主充分发展的人民币债券市场，对于我国政府在人民币国际化条件下进行宏观调控意义重大。因此，我们必须提前进行战略布局，考虑债券市场建设的国家战略，逐步提升国家在国际金融市场的竞争力。
　　近年来，美国和欧盟国家高度重视证券市场建设，在立法和基础设施建设等方面做了大量工作，以此提升自己金融市场的竞争力。1997年亚洲金融危机以后，亚洲国家普遍重视发展债券市场。在此背景下，日本、韩国积极推动设立亚洲债券托管结算机构，其用意是想以此为切入点争夺未来亚洲金融市场的主导地位。近年来，我国债券市场建设虽然有较大进展，但与欧美国家相比还存在较大的差距，需要加快基础设施和相关法规制度建设，带动债券市场前瞻性战略布局工作，为我国债券市场的更大发展奠定基础。
　　一、明确发展方向与市场功能
　　以场外交易为主、机构投资者为主是成熟债券市场的运作模式，是国际惯例。美、日、韩等国场外交易所占比重均达到95%以上。我国债券市场经过10多年的发展，形成了以银行间市场询价交易为主，交易所撮合交易为辅的格局。其中，银行间市场是典型的机构间场外市场。2008年，银行间市场债券交易量101.3万亿元，占全市场债券总交易量的97.5%；各类债券发行量7.07 万亿元，占全市场债券发行量的99.5%；由中央国债登记结算公司托管的债券量14.8万亿元，占全市场债券总存量的98%。同期，交易所市场债券交易量 2.6万亿元，占全市场债券总交易量的2.5%；债券发行量365.2亿元，占全市场债券总发行量的0.5%；由中国证券登记结算公司托管的债券量 3000多亿元，占全市场债券总存量的2%。这一发展格局符合债券市场发展的内在规律。此次上市银行进入交易所债券市场试点，通过上交所固定收益平台进行交易，就成交方式而言，仍属于是场外询价交易。因此，应继续坚持以场外市场为主导的发展方向，在办好现有的交易平台的同时，积极扶植货币经纪公司发展债券经纪业务。
　　在市场功能方面，债券市场是资本市场和货币市场的结合部，不但要支持银行等金融机构通过债券市场进行流动性管理，有效传导央行货币政策，而且要满足广大工商企业发行债券进行直接融资的需求。过去10多年来，我国债券市场重点围绕银行体系的需要发挥作用，成绩是巨大的。但从发展看，还必须增强市场的适应性，使市场能不断适应新形势的需要，拓展新功能，特别是要根据2008年国务院制定的“金融30条”的要求，使债券市场在为企业直接融资方面发挥作用。
　　二、构建统一互联的债券市场
　　促进债券市场各子市场之间“统一互联”是既定的市场建设原则和目标。“金融30条” 明确了上市商业银行进入交易所债券市场试点，开始使之付诸实践。但对于“统一互联”的内涵以及后续的政策推动，仍有必要加以明确和规划。从国际经验看，成熟的债券市场既尊重发行人和投资人作为市场主体的意愿，又有政府推动。尊重发行人和投资人的意愿表现在：根据市场主体的投资需求和交易偏好提供多样化的交易平台，投资人可以对交易平台进行自由选择和切换，从而使市场有竞争、有活力。政府推动表现在：尽管交易平台多样，但政府主导设立集中统一的债券中央托管机构，不管债券在何处交易，投资人只使用一个债券账户进行结算，从而使市场效率提高、成本降低、风险可控。在我国债市发展的初期，曾有过由于国债分散托管所带来的风险教训，当时的天津、武汉、大连等地的证券交易中心均有其各自的债券托管后台，由于分散托管导致政府债券信用被盗用。为此，经国务院批准成立了 “中央国债登记结算公司”，使全国债券登记托管实现了集中统一。目前，集中统一托管已经成为国际清算银行和国际证券委员会组织制定的国际结算标准的主要条款。
　　因此，债券市场的统一，应是托管结算的统一，而不是交易平台的统一；应是监管标准一致，而不是监管机构唯一。“互联”应是投资人可用一个债券账户在不同平台上交易，而不是以债券搬家为前提参与不同平台的交易。日前，证监会和银监会明确了上市商业银行在“试点期间，债券登记、托管及结算方式暂时不变。”此安排起到了在目前债券市场存在分隔的情况下，防止债券登记托管业务进一步分散的作用。
　　建议以此为契机，进一步推动债券统一登记托管结算进程，把债券托管统一到中央国债登记结算公司，形成专业分工。同时，明确在试点成功的基础上，发行人、投资人可自行选择市场发行、交易。为促进企业利用债券市场筹融资，积极推动企业债、公司债、企业短期融资券及中期票据的主要发行、监管标准趋于一致。
　　三、加快推进立法进程
　　健全、充足的法律是债券市场健康发展的有力保障，也是市场创新的必要条件。从成熟的债券市场的经验看，监管当中都十分重视金融市场的法律法规建设。当前，我国债券市场发展迅速，但相关的法律供给却显不足。目前的《证券法》未明确涵盖银行间债券市场，其客户债券资产、债券结算机制等方面亟待得到《证券法》的保护、支持。此外，我国金融担保品的管理也亟待法律支持，主要是金融担保品难以实现快速处置和再使用，不利于金融风险的防控与市场效率的提高。目前，许多国家已通过对金融担保品的专门立法有效解决了这一问题。
　　建议加强加快立法工作，加强对债券市场的法律支持，修订《证券法》，使其调整范围涵盖全国债券市场；推进有关金融担保的立法，使金融担保品的处理与国际接轨。对于市场急需的规范，可由国务院先行制定行政法规。
　　四、理顺监管部门间的关系
　　成熟的市场，参与债券市场监管的政府部门也不是只有一家，例如美国，财政部、美联储、证监会均参与债券市场的管理，但各有不同分工。
　　理顺不同管理部门、机构间的关系，一是应坚持开放、专业的市场管理原则，即不以行政隶属关系划分市场边界和市场管理。发行管理只管发行，不干涉发行后在哪个交易平台上进行交易；投资者参与哪个平台交易、登记托管结算机构为哪个平台服务，它们就接受相关法规规则的规范和监管；投资人可以在符合其业务主管部门要求的前提下，自由选择和切换交易平台。二是建立更高层次的、有协调机制的分工监管模式。即依专业市场管理原则各管一段，但必须有统一的指挥和协调，以适应统一互联的债券市场健康发展新格局的要求，使相关部门的积极性形成合力。三是在分头管理的格局下，使一级市场的发行管理与二级市场监管的基本原则和主要规范取得一致。
　　五、规范企业信用债券发展
　　支持企业通过债券市场筹融资，进一步加强对信用类产品市场的规范，以规范促发展。一是加强对发债资金的管理。企业发行债券应坚持与产业政策相符合、有利于产业结构调整的原则，严格防止低效率、高耗能、重复建设的现象发生；发债资金规范使用，做到可追、可查、可监管，防止挪用现象，切实保护投资者的利益。二是加强对评级机构的监管，建立独立、客观、公正的债券评级制度。从本次国际金融危机看，加强对信用评级机构的监管已成为社会各界关注的焦点。目前，我国债券市场总体信用环境较差，评级机构的独立性和客观性还有所欠缺。应从我国实际出发，对债券评级机构进行统一监管，形成科学的评级理念、完善的评级程序、严格的验证标准和明确的执业规范，提高评级机构的公信力。同时考虑对债券评级制度进行改革，建立由投资人进行评分和选择评级机构的制度，切实提高评级机构的独立性。三是发挥银行在企业举债中的作用。银行是企业的债权人，最了解企业的经营状况和资金使用情况。银行（特别是主办银行）应对企业的举债计划发表意见，对具备发行条件的，银行也可成为其承销商，这样既有利于控制企业的负债率（杠杆率），也支持了企业的正当融资需求。