中央高度重视东北黑土区耕地保护工作。东北黑土区作为“黄金玉米带”“大豆之乡”，是我国最重要的粮食主产区和最大的优质商品粮生产基地，以占全国22.20%的耕地面积产出全国25%的粮食，占全国调出商品粮的33%。因此，保护好东北黑土区耕地，就保住了我国粮食安全的底线，掌控了国家粮食安全的主动权。

近年来，党中央、国务院多次发布文件，加快建立耕地生态保护补偿制度。2019年8月，中央财经委员会第五次会议提出，要全面建立生态补偿制度，健全区际利益补偿机制和纵向生态补偿机制；完善财政转移支付制度，对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区提供有效转移支付。2020年11月，《生态保护补偿条例（征求意见稿）》将耕地列为生态保护补偿的主要类型之一，提出了分类分级的工作思路。2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，建立健全分类补偿制度，完善耕地保护补偿机制。

东北黑土区作为我国最大的商品粮生产基地和“耕地中的大熊猫”，其战略地位毋庸置疑。但黑土地长期面临“变薄、变瘦、变硬”等退化问题，严重威胁了国家粮食安全和生态安全，亟须建立耕地生态保护补偿机制，通过碳中和目标引领实现耕地资源可持续利用。

东北黑土区耕地“变薄、变瘦、变硬”的重要原因，在于粮食作物比较效益低，进而导致农户采取掠夺式经营方式。作为“理性经济人”，农户往往缺乏长足的收益观，为追求眼前的产量提升和增加经济收益“重用轻养”，导致黑土区耕地退化。另外，国家层面耕地生态保护补偿机制的建立存在难点、堵点，东北“产粮大省、财政小省”问题突出，省级人民政府有耕地保护动力，但资金不足。国务院办公厅于2016年印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，明确规定，“到2020年，实现……耕地等……重要区域生态保护补偿全覆盖”。但目前国家层面对于耕地生态保护补偿的概念、依据、范围和补偿标准等并不统一，权利义务关系界定困难，市场化、多元化生态补偿方式仍处于起步阶段。据统计，2021年东北三省地方财政收入总和（4892亿元），为北京市（5932亿元）的83%，为上海市（7772亿元）的63%，广东省(14103亿元）的35%；跨省占补平衡指标交易，省级实际收益仅为交易价格的1/3，与所承担的保障国家粮食安全重大责任相比，并不对称。

一、碳中和目标作为黑土区耕地生态补偿的意义

土壤作为仅次于海洋的重要陆地碳库，为减缓和适应气候危机发挥了关键作用。全球土壤碳库储量约为大气碳库的2倍，即便是土壤碳库量的微小变化，都会对大气温室气体浓度及全球气候产生相当大的影响。目前据FAO统计，全球土壤退化已造成780亿吨碳释放进入大气层（10亿吨相当于10000艘航空母舰满载重量）。土壤每年可吸收高达20.5亿吨CO₂当量，相当于34%的农业用地温室气体排放。

在陆地碳库中，只有农业土壤碳库是受到强烈的人为干扰，且在较短的时间尺度上可以调节的碳库。黑土是我国耕地土壤中有机质含量最高的土壤。然而，目前东北黑土区却成了全国土壤有机碳含量下降最严重的地区。另一方面，增加耕地土壤碳固持，不仅对于减缓大气CO2浓度升高和气候变化具有重要作用，而且通过土壤有机碳水平的提高，能够促进作物的高产稳产。由此可见，将碳中和目标纳入耕地保护制度体系，不仅能够激励东北黑土区耕地经营者采取科学合理的方式提高耕地有机碳，也能进一步改善东北黑土区耕地生态条件。

我国提出了力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的战略目标。耕地作为重要生态形式，将碳中和目标纳入耕地生态保护补偿体系中，通过补偿激励的方式调动地方各级政府和耕地经营者参与耕地保护的积极性，是实现碳中和、生态安全、粮食安全、区域协同发展等目标协同的可行路径。

二、建立东北黑土区耕地生态保护补偿机制的建议

1、建立中央政府主导的黑土区耕地生态保护纵向补偿机制。一是确立“中央政府——省级政府——市级政府——县级政府——村集体——农户”自上而下贯通的纵向补偿机制，由多部门联席工作小组制定具体的纵向补偿管理办法，结合实际情况确定纵向补偿范围、补偿标准、补偿水平、补偿对象和补偿方式等。二是建立中央耕地生态保护补偿基金，其资金可以由跨省占补平衡交易收入、耕地占用出让收益、环境保护资金、企业绿色发展公益资金、发行金融产品等多元化方式筹集，鼓励地方各级人民政府结合实际在中央补助基础上进一步加大生态保护纵向补偿力度。三是建立黑土区耕地生态保护补偿效果评价机制，组织具备资质的第三方评估机构对黑土区耕地固碳绩效开展定期监测评价，对耕地生态保护纵向补偿对象、标准、方式等进行动态调整。

2、建立基于碳中和交易的黑土区耕地生态保护省际合作横向补偿机制。一是建立由多部门组成联合监督管理的国家碳中和交易市场平台，创建“黑土区耕地固碳指标”。二是签订黑土区耕地生态保护补偿省际合作协议，由协议双方综合考虑黑土区耕地固碳能力、固碳方式、固碳成本投入、生态保护改善收益、财政承受能力等因素，签订实施补偿的区域范围、预期目标、监测指标、补偿方式和调整周期、协议期限和续约条件、违约责任等，达成结对合作。三是省际合作的横向补偿资金，应主要用于补偿黑土区地方政府、村集体和农户等主体因耕地固碳而增加的支出和付出的成本；“固碳指标”协议双方可以根据当地实际需求及操作成本等，协商选择资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、订单农业等多种补偿方式。

由此可见，将碳中和目标纳入耕地保护制度体系，不仅能够激励东北黑土区耕地经营者采取科学合理的方式提高耕地有机碳，也能进一步改善东北黑土区耕地生态条件。因此，选择东北黑土区作为建立我国碳中和目标导向的耕地生态保护补偿先行试点区，发挥其固定大气CO2、提高耕地有机碳水平、增加粮食产量等协同示范作用，从而协同实现碳中和、生态安全、粮食安全等多个目标。