案由：

2019年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上关于深化公共法律服务体系建设的重要指示，发出了加快公共法律服务体系建设的动员令。公证制度是重要的预防性司法制度，公证服务是公共法律服务的重要组成部分。为贯彻落实党中央决策部署和习近平总书记关于公共法律服务工作的重要指示精神，必须与时俱进修改完善公证法，加快推进公证体制改革，完善公证制度体系，充分发挥公证制度在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用，强化公证预防纠纷功能作用，促进经社会济发展。

现行《中华人民共和国公证法》于2005年8月28日由第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，2006年3月1日施行。2015年4月24日第一次修正，2017年9月1日第二次修正。2021年全国人大常委会首次对《公证法》开展执法检查。公证法施行15年来，我国经济快速发展、法律服务需求增长迅速，但公证行业并未获得预期良好的发展，2005年全国共有公证员20789人，2000年19211人，截至2021年11月底全国公证员人数为14147人，广东省执业公证员1090人，公证员数量总体不足。由于准入门槛高、工资待遇低等原因，公证行业的职业吸引力偏低，难以吸引和留住高素质人才，公证队伍人才流失现象比较严重。公证作为预防性的司法证明制度至今在世界各国广泛存在并发挥重要作用。在我国，公证似乎一直都未找到适合的定位及发展方向，公证有着预防纠纷、防范风险、化解社会矛盾的作用，本应有着良好的社会形象和公信力，却常常因负面新闻成为社会关注热点。公证在整个社会主义公共法律服务体系中并未发挥其应有的作用。

随着新冠疫情的传播和全球信息技术的发展，新技术在几乎所有领域的运用都在提速。特别是公证职能在网络虚拟环境下的行使以及公证文书的制作——“在线公证”及电子公证书的应用被提上议事日程。信息技术是帮助公证人履职的辅助工具，作为一项非诉讼的司法程序，“在线公证”是对传统公证程序的突破，“在线公证”的推广需要先有法律的明确授权以及对公证程序规则做相应的修改。电子公证文书的效力也需要立法予以确认。

案据：

现行公证法已跟不上新时代发展的需要，主要体现在四个方面：

　　（一）公证机构的功能定位不准确。公证法第六条将公证机构定义为证明机构，从实践来看，公证已不仅仅是证明活动，还包括司法辅助、调解、提存、法律咨询、代办等综合法律服务，内容也不仅限于民事，“证明机构”的定位已不能满足公证发展需求，将公证机构定义为“公共法律服务机构”更符合公证在整个社会公共法律服务体系中的地位。

（二）公证服务的范围急需拓展。公证法第11条、第12条采用“列举＋概括”的方式对公证业务事项和公证方式进行了规定。随着经济社会发展，出现了公证参与司法辅助事务，代办相关法律事务等现行法律没有涵盖的业务，造成公证机构在业务拓展方面存在顾虑。

（三）公证机构性质及组织形式定位不明确。公证法第6条将公证机构定义为依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构，从法律上明确了公证的公益性，但将公证机构的性质留待改革去解决。我国的公证制度是在建国后，从苏联引进的国家权力背书、国家公证机关盖章证明的制度。一直以来公证机构行使的是“国家证明权”，依照行政体制层层设置，按行政区划划分执业区域。随着公证体制改革的推进，截至2017年11月,全国889家行政体制公证机构全部转为事业体制。目前事业制、合作制两种不同体制的公证机构并存，全国共有公证机构2980家，其中合作制公证机构136家，公证执业区域有序放开，公证法律服务领域不断拓宽，但本质上，事业单位体制并未改变公证机构行政化属性和运行模式。客观上导致了事业制、合作制两种不同体制公证机构的趋同化管理，对于如何处理好非营利性机构性质和市场化运行机制的关系，也尚未提出有效方案。从有效发挥公证职能作用出发，公证法修改时对公证机构性质不应再采取回避态度，机构性质定位不清，组织形式不明，不利于公证行业的持续健康发展。

（四）公证员任职条件限制过多。公证法第18条规定了公证员任职条件，除需满足进入法律职业共同体的一般条件外，还对年龄、实习期等规定了比律师、法官、检察官更为严格的条件，其中要求担任公证员必须年满25周岁尤为不合理，不少已经满足公证员任职条件的，仅因年龄未达到25周岁迟迟不能任命为公证员。公证法第19条将公证员考核任职的身份限定为公务员、律师或从事法学教研人员。过高的条件不利于吸收公证后备人才，制约公证事业发展。目前，公证员队伍缺口问题严重，部分基层、偏远地区公证员数量难以满足业务需求。

建议：

对《公证法》作如下修改：

（一）修改第2、6、7条，明确公证机构的功能定位，实现公证机构从“证明机构”到“公共法律服务机构”的升级。

（二）修改第二章，拓宽公证服务范围和方式。增加公证机构参与司法辅助事务、行政执法事务、调解、代办等综合法律服务。增加“在线公证”等新型**方式并配套制定**细则。

（三）在第四章增加一条规定，明确电子公证文书与纸质公证文书具有相同的法律效力。

（四）在第二章增加相关规定，对公证机构的性质及组织形式进行明确定位，可参照律师法模式，允许多种体制并存。

（五）修改第18条，放宽公证员任职条件。取消公证员年龄限制，缩短实习期。鼓励法学院校开设公证法方向专业、公证法学课程，指导各级司法行政部门、公证协会与教育部门共同推进公证员实习、培训基地和平台的建设，为公证发展提供人才储备。

（六）建立告知承诺制，完善执业保障相关制度。对当事人确有举证困难，公证机构又无法核实的，由当事人作出真实性承诺，签署《承诺书》确保相关内容的真实性，并自愿承担不实承诺的相关法律责任。公证机构可出具公证书并明确当事人不诚信的法律责任。公证法应加大对虚假公证当事人的打击力度。将公证不诚信行为依法依规纳入信用记录并落实失信惩戒，加大对骗取公证书的惩处力度，研究入刑问题。完善公证赔偿制度，在公证法中明确免除已尽勤勉和注意义务的公证机构和公证员的法律责任。

（七）以粤港澳大湾区为试点，消除法规障碍和壁垒，逐步实现对我国内地与香港、澳门不同法域之间的公证文书直接互认。

公证行业的发展，任重而道远。通过与时俱进修改公证法，坚持公证作为预防性法律制度的基本定位，强化公证预防纠纷的功能作用，深化公证服务供给侧结构性改革，不断拓展公证服务的广度和深度，优化事业体制公证机构运行机制，规范推进合作制公证机构建设发展，强化执业监管，改进服务方式，增强公证机构活力，不断提高公证服务的供给总量、质量和效率，发挥好公证预防纠纷、减少诉讼、维护市场交易安全稳定的独特作用。提高公证行业公信力，切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。促进公证在现代社会信用体系建设、诉源治理和多元化纠纷解决机制建设方面发挥更大的作用。