【议案】关于将环境法典编撰纳入十三届全国人大立法计划的议案
来源：农工党中央宣传部 时间：2017-03-11 00:00:00 编辑：胡文生
环境法是改革开放以来我国发展最为迅速、立法最为活跃的法律部门之一。经过近四十年的发展，环境法律体系的框架已经基本形成，环境保护主要领域已经基本实现有法可依。然而，与环境立法数量快速增长形成强烈反差的是，我国近年来环境质量总体恶化趋势尚未得到根本遏制、环境纠纷也在不断增加。上述反差的出现，与我国现行环境立法所采取的分散式立法模式密切相关。分散式环境立法有其特定的时代背景和历史功绩，但随着环境保护进入攻坚阶段，这一模式的弊端也开始出现。分散式立法模式难以解决行政部门主导环境立法的问题，难以解决环境法律间的重叠与冲突问题，难以解决法律修改滞后问题。消解上述弊端的有效路径就是编撰环境法典。一方面环境法典能够较好的满足环境保护工作对法律制度的整体性、系统性需求；另一方面通过环境法典的编撰可以系统解决现行环境立法存在的重复、冲突、遗漏、滞后等问题，并通过国家立法机关主导立法的方式，扭转环境立法部门化的趋势。为此，建议将环境法典编撰列入第十三届全国人大常委会立法计划，并适时启动相关的研究论证工作，待条件成熟时提请审议。
一、现行环境立法模式问题凸显
我国目前采取的是以《环境保护法》为统领，以污染防治法、自然资源法、生态保护法为主干，以行政法规、部门规章和地方性立法为补充的立法模式，这一模式，在很大程度上促进了我国环境立法的科学化，为我国环境法律体系的构建做出了不可磨灭的贡献。但随着我国经济社会的飞速发展以及全面深化改革的快速推进，这一模式已经不能适应现实的需要。
第一，分散式立法模式难以解决部门立法占主导的问题。党的十八届四中全会决定指出，要“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”，“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。”环境保护作为一项公共权力，理应由人大及其常委会作为主导，但从现实来看，作为基础性、综合性立法的《环境保护法》将整体生态环境按照要素和区域进行分割，进而归属于不同部门进行监管，相应的使得环境保护公共权力分割为部门权力，在缺乏有效监督和制约时，容易异化为公共权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化，往往导致各部门于其有利者争相监管、于其无利者相互推诿。
第二，分散式立法模式难以解决不同法律相互重叠与冲突的问题。我国现行环境法律体系呈高度碎片化、相互重叠乃至相互矛盾的状态：将各污染单行法相比较，其篇章结构乃至条文内容相差不大，基本上除了名称之外大抵上能够相互替代；各省的实施条例或者实施细则，亦基本上是对单行立法的重复，甚至谈不上细化；加之立法时间先后，不同法律之间对于同一问题的规定常常是相互矛盾和相互冲突，导致法律执行和适用上的困难。
第三，分散式立法模式难以解决法律的修改滞后问题。我国实行立法规划和年度立法计划制度，每届人大任期内通过的法律极为有限，而环境法律体系又较为庞大，当一部法律修订时，若其他法律没有进行“一揽子”修订，就会人为引起法律规定的不一致，从而导致法律适用的冲突。例如，作为环境领域基础性、综合性法律的新《环境保护法》修订后，其他单行立法亦应同时修订，但目前为止，仅有《大气污染防治法》进行了修改，其他法律尚未进行修订。
二、编撰环境法典十分必要
当前，民法典的编撰工作正如火如荼，环境法典编撰很容易被认为是搭民法典的“便车”。但事实上，与民法典相比，环境法典编撰有其内生的必要性与正当性。
第一，编撰环境法典是应对环境问题的内生需求。以民法为代表的传统法律部门往往以静止、孤立的视角看待环境问题，忽略生态环境作为复杂系统的面向。正如习近平总书记所指出的，“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的”。相应的，也只有编撰一部法典才能实现对环境问题的周延应对。
第二，编撰环境法典是走出现实困境的不二法门。我国现行环境立法存在既多且乱、多且重复、多又冲突、虽多却漏的问题，加上难以实现相关法律的“一揽子”修订，导致法律缺漏、冲突、滞后的问题迟迟难以解决，严重影响了环境行政执法和法律适用工作。编撰环境问题，能够克服上述问题，并且能够减少今后修改法律的难度；更为关键的是，环境法典作为环境领域的基本法律，涉及多个部门、多种利益的协调问题，需要由全国人大及其常委会主导立法工作，能够有效应对部门利益法制化的问题。
第三，编撰环境法典是固化环境价值的必然要求。新修改的《环境保护法》正式宣告环境保护是我国的一项基本国策，明确保护优先，要求经济社会发展要与环境保护相协调。尽管该法被定位为环境领域的基础性、综合性法律，但在效力层级上与其他单行环境立法均是由全国人大常委会通过，尚未成为环境保护的基本法，当环境价值与其他价值发生冲突时，从效力位阶上难以与民商法、经济法等促进经济发展与财产利用的基本法律相抗衡，保护优先的价值宣示也就难以实现。通过编撰环境法典，使环境法典真正成为环境领域的基本法，有助于提升环境保护的位阶，真正落实生态文明建设和绿色发展的要求。
三、编撰环境法典的时机和条件已经成熟
法典编撰需要一定的内、外部条件。从内部而言，法典编撰需要具备相应的现实需求、立法基础和立法技术；从外部而言，法典编撰需要形成凝聚社会共识。综合来看，当前进行环境法典编撰的时机和条件已经具备。
第一，编撰环境法典的社会土壤已经形成。“盛世修典”，今日中国，围绕生态文明建设、绿色发展转型，共识度正在提升、公约数正在形成。生态文明建设有了顶层设计和总体部署，构筑了社会主义建设总体布局中的“绿色谱系”；经济社会发展的资源环境瓶颈亟待突破，人民群众对良好生态环境的需求与日俱增，成为转型升级的“绿色动力”。全社会对生态文明建设的高度重视，正是环境法典编撰最深厚的土壤。正如习近平总书记所指出的，“只有实行最严格的制度，最严密的法制，才能为生态文明建设提供可靠保障。”
第二，编撰环境法典已经具备较为坚实的立法基础。截至目前，我国已制定了环境保护法律10件，资源保护法律20件，环保行政法规40件，环保部门规章数百件，相关地方人大和政府制定了地方性环保法规和规章1000余件，最高人民法院等还出台了关于环境犯罪、环境民事公益诉讼、环境侵权责任等方面的司法解释。这些法律法规和司法解释，尽管存在种种问题，却能够为环境法典编撰积累宝贵的经验。同时，我国目前有着一支世界上数量最为庞大的环境法学研究队伍，经过数十年的努力，在很多问题上已经逐步形成共识，能够为环境法典编撰提供学理上的支撑。
第三，编撰环境法典有着比较法上的先例。法国、德国等国基于其民法典带来的荣耀感，试图也在环境法典领域引领世界潮流。法国环境法典已经制定出来，德国环境法典前后历经数十年，虽因个别州反对而暂时搁浅，却无疑极大促进了德国环境立法的科学化，并且证明环境法典编撰并不存在技术上的难题。尽管国外有环境法典的先例并不意味着我国也需要制定这样一部法典，但我国目前面临的环境形势以及环境立法的难题也是国外所不具有的，编撰环境法典不仅是我国的现实需要和内生需求，也是我国在法典编撰领域可能为世界提供先例的一个领域。
四、环境法典编纂的具体路径
第一，将环境法典编纳入为第十三届全国人大常委会立法计划中的第三类项目，启动相关的研究论证工作；并根据研究论证工作的进展，适时调整为第二类项目，在条件成熟时提请审议。
第二，由全国人大常委会牵头成立环境法典编撰的领导机构，组成环境法典编纂工作机构，制定工作计划，决定研究项目，组织开展理论研究与调研、论证工作。
第三，由全国人大常委会以研究项目形式委托最高人民法院、最高人民检察院、环境保护部、中国法学会环境资源法研究会等，具体开展法典编纂所需要的环境法典编纂基础理论研究、国外环境法典及研究成果翻译、中国现行环境资源法律梳理、环境执法成效评估、环境司法案例研究、环境法典条文起草等相关工作，为完成法典编纂提供理论与实践支撑。（吕忠梅）
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