【议案】关于建议制定《中华人民共和国金融科技发展促进法》的议案
来源： 时间：2017-03-09 00:00:00 编辑：胡文生
案由：
金融科技（Fintech）目前尚无统一的标准定义，其核心是利用新兴的互联网信息科技改造和创新金融产品和业务模式。FSB(2016)将Fintech定义为“技术带动的金融创新”，是对金融市场、金融机构以及金融服务供给产生重大影响的新业务模式、新技术应用、新产品服务等，既包括前端产业，也包括后台技术。根据具体应用领域，金融科技可以分为以下五大类：在支付清算领域，包括网络和移动支付、数字货币、分布式账本技术(distributed ledger)应用等；在融资领域，包括股权众筹、P2P网络借贷、分布式账本技术应用等；在市场基础设施(market-provisioning)领域，包括智能合约、大数据、云计算、数字身份识别等；在投资管理领域，包括电子交易、机器人投资顾问等;在保险领域，包括保险分解(insurance disaggregation)和联合保险(connected insurance)等。
近年来，“金融科技创新”快速发展，在拓宽金融可获得性、提高金融体系深度和效率等方面的影响正在不断加大，被认为是影响未来金融业务模式的最重要因素之一。英国非盈利组织Innovate Finance在2月7日发布了报告《2016年金融科技风险投资图景（The 2016 VC Fintech Investment Landscape）》（以下简称“《报告》”）。《报告》援引了InnovateFinance整理自PitchBook的数据称2016年全球金融科技公司获得的风险投资（以下简称“融资”）总额为174亿美元（同比增长了10.9%，2015年投资总额为156亿美元），笔数为1436笔。其中，金额上，中国金融科技公司融资总额（77亿美元）首次超越美国的（62亿美元，同比下降了12.7%），成全球第一。中美金融科技公司融资金额共计139亿美元，占全球总额的80%，英国仍居第三（7.83亿美元，同比下降了33.7%）。英国金融科技公司融资金额下降的原因主要是脱欧带来的地缘政治/经济不确定性。但同时，金融科技并没有改变金融业务的风险属性，其开放性、互联互通性、科技含量更高的特征，使得金融风险更加隐蔽，信息科技风险和操作风险问题更加突出，潜在的系统性、周期性风险更加复杂(见图1)。新型、未经测试的技术的使用以及现有技术在新场景的应用也会带来风险。如果这些风险不能得到有效控制，可能会对更广泛的金融体系造成损害。去年一年，美国最大的P2P网络借贷平台Lending Club违规出售贷款、贷款坏账率不断攀升，比特币交易所Bitfinex遭受黑客攻击、近12万单位的比特币遭盗窃，我国P2P网络借贷平台客户资金被挪用、虚假融资、“卷款”、“跑路”、非法集资等时有发生，如何尽快制定我国《金融科技发展促进法》，在鼓励促进金融科技创新的同时，管控好金融科技的潜在风险、实施有效监管并保护好消费者、企业和金融体系日益迫切。而这样的战略性立法将在金融服务业发挥不可或缺作用的领域实现其立法目标，保护消费者权益，防范系统性风险；使金融科技在技术和金融服务领域保持较强的竞争优势，促进国内外广泛的经济增长。
案据：
一、我国金融科技立法的基本情况
2015年7月，人民银行、银监会等十部委发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)，对我国互联网金融监管进行了基本规划。《指导意见》鼓励创新和加强监管并举，既提出了“鼓励创新、防范风险、趋利避害、健康发展”的总体要求，也明确了“依法监管、适度监管、分类监管、协同监管、创新监管”的监管原则。2017年2月22日，银监会印发《网络借贷资金存管业务指引》，旨在实现客户资金与网络借贷信息中介机构自有资金分账管理，防范网络借贷资金挪用风险。总体看，该领域的立法位阶低、适用面有限、金融科技创新及其效率与风险防范的兼顾与平衡不足。
二、他国可供借鉴的金融科技立法范例
随着金融科技等金融创新在英国的快速发展，英国金融行为监管局(FCA)2015年11月推出“监管沙盒”(Regulatory Sandbox)，旨在鼓励创新和缩短创新推广时间，同时对创新业务的市场范围等设定限制条件，以确保创新失败的风险和影响可控，有些类似于我国经常采用的“改革试点”。机构或企业申请进入“监管沙盒”后，可以获得一个附带约束条件的业务授权，从而在现实环境中测试创新性产品、服务和业务模式。FCA“监管沙盒”的实施程序是：企业根据基本要求提交进入“沙盒”申请——监管部门根据合格标准选出适合进入的企业——FCA和进入企业逐一商定测试方案——FCA(和审慎监管局PRA等)发布“沙盒”监管工具——企业定期报告测试结果和风险管理状况——测试结束企业提交最终报告——FCA(和PRA等)给出书面反馈。除英国之外，新加坡金管局(MAS)也于2016年6月发布了《金融科技监管沙盒指南(征求意见稿)》，澳大利亚证券和投资委员会(ASIC)设立了“创新中心”(Innovation Hub)、荷兰金融市场监管局(AFM)设立了“创新空间”(Innovation Room)等与“监管沙盒”类似的制度。“监管沙盒”需要处理好两个挑战：一是“监管沙盒”的授权不能完全脱离现有的监管框架，监管条件和限制范围要与创新业务发展程度相匹配;二是要确保创新业务风险不会从测试企业转移到金融消费者。
美国于2017年1月13日，距离奥巴马卸任还有7天之际，国家经济委员会发布了一份名为“Framework for Fintech”的白皮书，概述奥巴马政府有关金融科技创新的原则和政策框架，为监管机构如何评估新兴的金融科技生态系统提供了包括“更广泛地审议金融生态系统”等在内的10项原则。使金融科技领域的创新有潜力从根本上改变金融服务业和甚至整个经济领域。例如，虽然金融科技发展仍处于早期，但金融科技可以推动普惠金融的发展，拓宽个体和小企业融资渠道，以及更广泛意义上地重塑社会与金融服务的交互方式。在金融科技的监管理念方面，金融监管的强度要随着金融科技创新发展进行适应性调整，而不是通过限制创新发展来缓释风险。
立法案的主要内容
一．目标定位
制定我国《金融科技发展促进法》旨在促进确立适应金融科技服务创新发展的监管模式，消费者的利益，推动金融科技服务的有效竞争，
二．基本原则
1.保障提高金融效率和维护金融稳定之间的平衡原则。减少时间和将创新想法推向市场的潜在成本，为创新者提供更多的融资机会。并同时将创新的风险控制在可预见范围。
2.注重消费者利益保护原则。
3.确保金融稳定原则。将网络安全、数据安全和隐私保护贯穿始终。
4.最大限度地提高透明度原则。
5.加强部门与企业的合作原则。允许金融监管部门与创新者合作，使更多产品被测试，因而有可能被引入市场，并确保适当的消费者保护措施建立在他们的新产品和新服务上。
三．主要条款内容
1.主体条款。本法所指的金融科技创新机构是所有金融科技创新机构，包括授权机构和限制性授权机构。
2.促进条款。为了消费者的利益，致力于促进原始创新的有效竞争，支持那些为消费者提供新的产品和新的服务以及挑战现有商业模式的创新。为此，监管部门建设性地与创新企业合作，并寻求去除对创新不必要的监管壁垒。
3.创新实验条款。从事金融技术创新的机构（包括无法合规运作或合规成本很高的机构）在确保消费者权益的前提下，可以按国家金融监管部门特定简化的审批程序，提交申请并取得有限授权（即限制性授权）后，只能测试他们在授权范围内的想法。一旦机构满足所有的条件，限制将会被取消；监管部门负责对测试过程进行监控，并对情况进行评估，以判定是否给予正式的监管授权、授予牌照予以推广。
监管机构在实验监测过程中，可以以清晰的视角来看待监管规定与金融创新的辩证关系，及时发现因限制创新而有损消费者长远利益的监管规定，并第一时间加以调整，真正让适度监管、包容监管等创新监管精神落地。
4.标准示范条款。以金融科技应用安全为导向，制订行业标准乃至国际国内示范标准。
5.消费者利益保护条款。授权机构和限制性授权机构可以通过创新实验测试平台关于消费者信息披露、消费者保护、消费者赔偿的建议性条款达成与消费者的违约救济和损害赔偿约定。
6.人才条款。鼓励支持金融科技专门人才培养及其学科建设，加快培育和构建监管科技人才队伍。(陈晶莹)
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