【议案】关于制定《长江法》的议案
来源：农工党中央宣传部 时间：2017-03-06 00:00:00 编辑：胡文生
随着长江经济带建设国家战略的实施，流域开发、利用和保护之间的多元利益冲突更为激烈，“共抓大保护，不搞大开发”面临巨大压力，亟需制定《长江法》，理顺流域治理体制机制，为长江经济带实现绿色发展提供制度保障。
目前，“共抓大保护，不搞大开发”已深入人心，但如何将长江经济带“绿色发展”的目标真正“落地”，尚无切实方案和有力抓手。由特殊生态系统决定，长江流域保护面临巨大压力：上游部分支流水能资源开发利用无序；中下游河道非法采砂、占用水域岸线、滩涂围垦等行为时有发生，蓄滞洪区亟需生态补偿；河口地区咸潮入侵现象有所加剧、海水倒灌和滩涂利用速度加快；流域内用水、流域与区域用水矛盾日趋显著。
长江经济带建设作为一项以水资源开发利用为依托的系统工程，涉及到经济、政治、社会、文化的方方面面。仅长江水资源利用本身，涉及水利、发改、财政、交通、电力、农业、城建、环保、卫生、旅游、国土资源等十多个部门的职能及流域内的各级地方政府。目前，长江流域水资源保护实行的是以水行政部门为主，地方政府与其他各行业主管部门在职权范围内分工合作的管理体制。根据《水法》规定，长江水利委员会是长江的流域管理机构，承担流域综合管理职责，并未明确流域管理机构的具体职能。长江委作为水利部的派出机构，不具有统筹协调各部委和地方政府的能力，综合管理难以实现。
梳理长江流域管理事权可发现，长江流域涉水事务管理权分属中央15个部委、76项职能，19个省级政府、100多项职能。这种情况下，长江委不仅无法统筹协调各部门、各地方在长江流域管理中的重大事项，而且与其他部委、地方政府之间存在着普遍和明显的职能重叠、职能交叉与职能空白，突出表现为：
1、规划编制无法协调。长江委在流域水资源保护等专业或专项规划编制方面，与环保部存在职能重叠；在流域生态保护及建设规划、流域主体功能区划编制，以及各类区域划定方面，与环保部、沿岸各级政府之间存在职能交叉。根据《水法》规定，长江流域开发利用、保护和管理最重要的依据是长江流域综合规划，区域规划和专项规划应服从流域整体规划。但现实是，流域规划与区域规划、土地利用规划等专项规划以及经济和社会发展等规划之间存在明显冲突。
2、流域水资源利用与水污染防治割裂与矛盾。长江委在流域水资源保护与水污染防治方面，与环保、交通等部门之间，存在职能重叠与交叉。如在对同一水体的用途与保护上，长江委依据《水法》划定的“水功能区”与环保部门依据《水污染防治法》划定的“水环境功能区”存在重合与冲突。
3、水工程管理与水量调度困难。“上蓄、中调、下引”等水量调度问题，为长江流域特有。长江委在流域内水利水工程项目、基础设施项目投资计划、审查审核，水利工程的建设与运行管理，农村水利、水能资源的开发利用等方面，与国家发改委、国家能源局、电力企业、农业部门之间存在职能重叠与交叉。在水电项目建设方面，大型工程由国家发改委审批，一般项目由省市水利厅、经贸委、发改委审批。目前，上游水库数量激增，调度是水利、电力、交通等多部门和多家企业各自为战，在遭遇大洪水或干旱时，可能放大下游洪水过程或加剧枯水程度，人为加重洪、旱灾害。
4、长江水道、航道交叉管理。长江航道与水道无明显界限，但分属交通和水利主管，长江委在水道管理上与交通部门之间存在职能的重叠与交叉。
5、长江流域管理重大事项存在空白。主要有：长江流域航道与河道的开发、整治、管理，港口规划、布局、建设、管理，水能资源开发、利用、管理，航运发展与渔业发展的统筹与协调，以及流域内建设项目的各类相关影响评价的统筹与协调，没有相应的部门承担；流域管理信息的统一监测与发布，长江沿岸入河排污指标分配、排污总量控制均缺少统一管理部门；洲滩利用与管护、流域岸线管理尚无明确的管理部门，水利、国土、交通、海洋、渔政等多部门分散管理，岸线、水域、陆域分而治之。
长江经济带建设需要统筹考虑开发、利用和保护等流域事务，现行长江流域管理体制对流域事权进行了不同角度、不同层次的配置，但存在严重的缺位、越位、错位，流域管理手段缺乏，流域协商协调机制尚未建立，条块分割、多龙治水的流域管理体制已成为制约长江经济带建设的重要因素。
另外，长江委作为水利部的派出机构，自身也经历了从技术咨询到流域管理的职能变化，形成了行政机关、事业单位、企业“三位一体”的复杂格局，“政事企”不分的现状，也使长江委的流域综合管理职能行使有重重障碍。
要真正实现长江经济带“生态优先，绿色发展”的战略定位，必须对长江流域管理体制进行重新设计。建议将《长江法》的制定列入第十三届全国人大常委会立法计划，并着重研究解决以下问题：
1、建立长江流域统一管理体制。我国目前采取环境、资源分别立法模式，有合理性，但这种立法模式具体到长江流域，则呈现出无法统筹开发、利用、保护等缺乏统筹考虑的缺陷。多部法律涉及水资源、水环境的相关内容，但缺乏对流域多元功能的统筹协调。法律分别授权，导致各部门只分工不协作，既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体效益；反而因权力角逐而损害整体利益、长远利益。因此，需要制定《长江法》，针对流域管理的综合性和特殊性，创设统一的流域综合管理体制，从根本上解决长江流域综合管理中的各种矛盾。
2、解决长江流域的特殊问题。长江流域的一些特殊问题，现有法律不可能涉及。通过制定《长江法》，建立一些针对长江流域的特别制度，如：流域防洪减灾风险化解、水资源节约和配置与调度、水能资源有序开发利用、河湖空间管制等制度，立足全流域角度明确流域管理机构和相关方的定位和职能，以法律的权威性保证管理体制的稳定性和连续性。
3、明确流域管理机构的定位和职能。借鉴国际上流域管理的成功经验，结合中国国情。在《长江法》中这也需要通过立法重新定义水利管理、水资源管理，厘清水资源、水环境、水生态的关系，明确流域综合管理的内涵；确定流域管理机构与流域内各行政区域之间的合理分工原则。
4、“多规合一”实现流域综合决策。以立法形式，整合长江流域规划权并建立相应平台和机制，在统一的概念、时限、标准、与方法之下，实现流域综合决策，使规划真正成为长江经济带建设和长江流域综合管理的依据和龙头。《长江法》应明确“多规合一”的原则、方法和路径，以立法形式确定各规划效力、层级、目标等，处理与现行法律的关系。既实现综合决策，也为现有管理体制提供转型契机。
具体立法方案见附件：《长江法立法框架（专家建议稿草案）》（吕忠梅等）
农工党中央网站版权与免责声明：
① 凡本网注明“来源：农工党中央”的所有文字、图片和音视频稿件，版权均属农工党中央和农工党中央网站所有，任何媒体、网站或个人如有需要链接转载或其它 方式调用者，请注明摘自“农工党中央网站”或相关字样。
② 凡本网未注明“来源：农工党中央”的所有文字、图片和音视频等稿件均为转载稿，本网转载仅为提供更多信息和促进交流之目的，不代表同意其观点或证实其内容的真实性，不代表本站观点，仅供参考，我们不作任何承诺保证，不承担任何的责任。如其他媒体、网站或个人从本网下载使用，必须保留本网注明的"稿件来源"，并自负版权等法律责任。如擅自篡改为"来源：农工党中央"，本网将依法追究责任。
③ 如因作品内容、版权和其它问题需要同本网联系的，请在30日内进行。※
① 凡本网注明“来源：农工党中央”的所有文字、图片和音视频稿件，版权均属农工党中央和农工党中央网站所有，任何媒体、网站或个人如有需要链接转载或其它 方式调用者，请注明摘自“农工党中央网站”或相关字样。
② 凡本网未注明“来源：农工党中央”的所有文字、图片和音视频等稿件均为转载稿，本网转载仅为提供更多信息和促进交流之目的，不代表同意其观点或证实其内容的真实性，不代表本站观点，仅供参考，我们不作任何承诺保证，不承担任何的责任。如其他媒体、网站或个人从本网下载使用，必须保留本网注明的"稿件来源"，并自负版权等法律责任。如擅自篡改为"来源：农工党中央"，本网将依法追究责任。
③ 如因作品内容、版权和其它问题需要同本网联系的，请在30日内进行。※