【议案】关于生态文明入宪的议案
来源：农工党中央宣传部 时间：2017-03-06 00:00:00 编辑：胡文生
案 由：
将生态文明建设基本方略载入宪法序言；明确国家保护资源、维护生态安全、保障人民健康的责任；宣示公民享有在良好环境中生存的基本权利。
案 据：
一、生态文明入宪的必要性
生态文明为中国“原创”，是结合国情而构建的与发展阶段相适应的特色理论。党的十六大以来，生态文明多次进入党的报告和国家文件。2012年，党的十八大报告将生态文明纳入“五位一体”的整体布局，提升了生态文明建设的战略地位。党的十八大修改的《中国共产党党章》还对生态文明建设的指导思想、政策、方法和路径做了阐述。
十八届三中全会以来，生态文明体制改革顺利推进，呈制度化、规范化和程序化良性态势。中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》明确提出要建立健全八项制度，各项改革试点方案或改革措施相继出台。目前，许多改革措施已经落地，正在发挥促进绿色发展、创新发展、共享发展的积极作用。
生态文明建设和改革不仅在中国取得了重大成功，而且在世界上产生了巨大的政治影响，成为中外经济和社会发展合作的一个重要领域，外国政要访华的一个必谈词。2016年2月，联合国环境规划署第27次理事会通过推广中国生态文明理念的决定草案；2016年2016年5月23-27日，在第二届联合国环境大会上，联合国环境规划署发布了《绿水青山就是金山银山：中国生态文明战略与行动》报告，系统总结了中国生态文明建设的指导原则、基本理念和政策举措，旨在向国际社会介绍中国推动生态文明建设的做法和经验，为其他国家尤其是发展中国家提供可持续发展的路径借鉴。
生态文明建设在国家治理体系和全球治理体系中的地位不断上升，标志着国家治理能力现代化水平不断提高，中国在解决全球环境问题中的作用更加增强。是充分展现中国特色发展道路自信、理论自信和制度自信的战略决策，将生态文明进入中国的法律法规特别是进入中国的《宪法》，可以更好体现中国特色法治模式和中国特色环保战略的风采。
2、生态文明建设作为治国理政战略，只有纳入全面依法治国的体系才能更好实施，应由宪法和法律加以明确
习近平总书记曾指出，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。近年来，全国人大常委会在制定和修订环境保护相关法律过程中，都明确了将推进生态文明作为立法目的；国务院也发布了大气、水、土壤污染防治行动计划，全面体现了生态文明建设和改革的要求。《十三五规划》更是明确提出“绿色发展”新理念，全面地体现了“五位一体”的要求。
但是，我国宪法关于环境保护的规定，仅限于第9条和第26条的规定，这两条规定不能完整的体现生态文明建设的内容。这给下位法进行生态文明的阐释和规定带来了一定障碍。按照依法治国的要求，宪法作为国家的根本法，是其他法律的依据。伸言之，只有对生态文明进行了思想阐述和原则性规定，其他法律、行政法规和规章才能做出具体规定。因此，将生态文明载入宪法，是落实依法治国方略，切实运用法律思维和法律方法推进体制改革的必然选择。
特别需要指出的是，在我国社会主义法律体系中，党内法规是其重要的组成部分。2012年党的十八大修改的《党章》中，“总纲”部分对生态文明做了明确阐释。近年来，中共中央与国务院或者中办与国办联合发布了多部生态文明体制改革文件，开启了党内法规和国家立法或者党内法规性文件和国家行政法律文件衔接和协调的实践，但目前文件主要依据是党章和党的决议，而不是宪法。为此，也有必要通过修改宪法方式，衔接和协调生态文明体制改革的党内法规和国家法律法规，奠定党内根本法规基础和国家根本法基础。
3、生态文明建设所提出的“生产发展、生活富裕、生态良好”要求，只有通过宣示公民环境权才能得以落实，应由宪法加以明确
我国立法比较注重国家权力的赋予，环境资源更被视为国家的专属事务，呈典型的“权力本位”思维。这与“五位一体”战略和五大发展理念所体现的以人民为中心的思想有相当距离。我国现行的环境资源法律基本上以赋予行政机关管理权为主，不规定或极少规定公民的权利，使得公民在遭受环境污染、生态破坏的后果时，因缺乏法律规定而无法主张权利；与此同时，只赋予行政机关权力、让公民承担义务的立法模式，也无法调动社会公众参与环境保护的积极性，认为环境资源保护是政府的事，自己没有责任。近十年来，一些地方政府以牺牲环境为代价发展经济，不仅造成严重的环境污染和生态破坏，也引发了多起因环境污染导致的群体性事件。根本原因在于法律上没有承认公民对健康环境所享有的实体权利，公众仅能就已发生的个体损害寻求救济，对于不具有直接利害关系的开发行为无法遏制，导致纠纷演化成无序的街头抗争。
根据国家确定的生态文明体制改革目标，需要重新构建自然资源开发利用、生态环境保护的国家治理体系，实现从“管制”到“治理”的转型。在这个新的“多元共治”体系中，政府、社会、企业、公民都是享有权利、承担义务的主体，具有法律上的平等地位。在这个意义上，在宪法上规定公民环境权是推进生态文明体制改革的法治基础。在宪法上规定环境权，不仅赋予了公民在环境保护中的主体地位，为公众的知情、参与、诉诸司法等程序性权利提供法源依据，更重要的是，是强化国家的权力正当性。
环境保护作为公民的一项基本权利，对于实现环境法治具有重要意义。这意味着，环境保护不再仅是对于自由权尤其是财产自由所附加的一项社会义务，而是进入到与财产权同等重要的地位，经济、科技与社会发展都必须与环境保护相协调，是对“五位一体”战略布局的法治表达；只有将环境保护作为公民权利，才可以在环境保护立法中明确规定，当公民环境权的实现与经济发展发生冲突时，环境保护优于经济发展。规定公民环境权还可以充分调动公众参与环境保护的主动性，自觉承担环境保护义务，要求国家承担更为积极的环境质量改善义务。
二、生态文明入宪的基本思路和方法
建议借鉴1999年和2004年两次修宪的经验，适度增补或者修改有关条文，体现生态文明建设的根本要求。
一是修改宪法“序言”。将“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，……”修改为“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想和科学发展观指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，按照中国特色社会主义事业总体布局，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主政治，发展社会主义先进文化，构建社会主义和谐社会，建设社会主义生态文明，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明和生态文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”。
二是修改宪法“总纲”第26条。建议改为三款：第26条第1款：“全社会要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”；第2条第2款：“国家坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。着力建设资源节约型、环境友好型社会，形成节约资源和保护环境的生产、生活和生态空间格局以及产业结构、生产方式、生活方式”。第26条第3款：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林种草、退耕还林还湖，保护林木、草原、湿地、海洋、河流、湖泊、农田等生态，保护生物多样性。”
三是修改宪法第9条。建议改为第9条第1款：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂、海域除外。可开发利用的自然资源，所有权与承包权、经营权可以分置”。第9条第2款：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵和有生态、科研、社会价值的动物、植物及其栖息环境。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。
四是修改宪法第二章。建议在第47条后增加一条作为第48条：“中华人民共和国公民有在良好环境中生活的权利和保护环境义务。”（吕忠梅等）
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