【提案】关于修改《土地管理法》 完善土地征收制度的建议
来源：农工党中央参政议政部 时间：2017-03-02 00:00:00 编辑：胡文生
我国现行征地制度由1999年修订的《土地管理法》和国土资源部发布的有关规章制度等构成，在保障国家经济建设过程中发挥了积极作用。但随着经济社会的发展，因土地征收不当而引发社会矛盾的问题愈发突出。现行《土地管理法》中关于征地制度方面存在的问题主要是：
一是缺乏对公共利益的明确界定。我国《宪法》、《土地管理法》均规定只有出于公共利益的需要才能征收土地，但都没有对公共利益的内涵和外延给出明确定义。这一标准过于抽象，容易导致各级政府乃至村委会以“公共利益需要”为名，如“城市建设发展需要”等，实施用途不一的土地征收，从源头上导致土地征收混乱。
二是《土地管理法》与《矿产资源法》存在相互不衔接的问题。《土地管理法》以及《基本农田保护条例》明确规定禁止任何单位和个人在基本农田保护区内采石、采矿或者进行其他破坏基本农田的活动，但是《矿产资源法》没有这方面的规定，一些采矿权可能设立在基本农田上，在开采过程中违反《土地管理法》的规定，破坏基本农田，引发群众不满。
三是征收土地争议协调和裁决机制存在问题,救济制度不完善。实践中，政府集土地征收者、交易者、争议裁决者等多种角色于一身，难以对政府进行监督。具体的土地征用争议仲裁制度尚未建立，在征地补偿中，欠缺中立的评估机构；在发生纠纷时，欠缺相应的司法救济，不利于征地时人民在利益受损时寻求救济。
四是土地征收制度没有单行法，规定散落且不够严密。目前我国没有土地征收单行法、具体的行政法规和实施细则，在土地征收制度方面存在法规漏洞。我国《物权法》、《土地管理法》对于土地征收制度只是通过少数几个条款进行规定，并没有分别列章专门规定，难免会造成遗漏和不严密。
五是农村居民非法占用土地建住宅，限期自行拆除地上建筑物规定过于严苛，实践中难以执行。现行《土地管理法》规定“农村居民未经批准或者采取手段骗取批准，非法占用土地建住宅，不符合土地利用总体规划的，责令退还土地，限期自行拆除地上建筑物”，但在实际工作中，农村居民难以做到自行拆除，申请法院强制执行时间长、执行难。即便拆除了也常常引发反抗、上访等不稳定因素和隐患。
为此，建议尽快修订《土地管理法》，并明确以下原则：
一、明确界定公共利益，逐步缩小土地征收范围，提高土地征收补偿标准。征收农村集体土地应以公共利益为目的，国家应明确界定公益性和非公益性的范围。提高农民在土地增值收益中的分配比例，除公益用地项目，均退出征地范围，征地补偿引入市场机制，以市场价值进行补偿。
二、做好《土地管理法》与《矿产资源法》的衔接。在《矿产资源法》中增加“基本农田保护区内不准设立矿业权”等相应条款。对原已占用基本农田或耕地的矿业权，要根据《土地复垦规定》，实行“谁破坏，谁复垦”的原则，认真抓好土地复垦工作。建立矿山用地复垦奖励制度，引导社会力量参与到土地复垦中来，逐步消化废弃矿山用地。
三、建立良好的征地程序与补偿协调和裁决机制。在征地相关法律中明确赋予人民法院最终审理征地行为合法性和征地补偿合理性的权力。对于征地历史遗留问题，应认真对待、妥善解决。
四、完善土地征收制度，制定相关法律法规。推动《农村集体土地征收补偿条例》出台，明确集体土地所有者可以依法处置集体土地所有权的权利。通过单行法，明确补偿权利主体、征地客体、征地补偿程序、补偿安置。
五、分类处理，明确拆除主体。明确规定农村居民申请宅基地由乡（镇）人民政府或者县级人民政府批准。对农民非法占地建住宅的，视情处理，对于住房困难，符合一户一宅的建议先停工，进行处罚后，限期补办用地手续。如属于必须拆除的情形，参照《城乡规划法》的相关规定，根据权责一致的原则，明确由乡（镇）人民政府或县级人民政府负责组织对农村居民违法占地建住宅的强制拆除。
建议承办单位：国土资源部、国务院法制办
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