【提案】关于保持食品药品监管体制和机构稳定 建设职业化食品药品监管和专业化技术队伍的建议
来源：农工党中央参政议政部 时间：2017-03-02 00:00:00 编辑：胡文生
2013年，国务院要求省、市、县三级政府原则上参照国家层面模式，整合食品药品监管职能，组建食品药品监管机构，对食品和药品实行集中统一监管，充实加强基层监管力量，进一步提高食品药品监管水平。近年来，各地改革总体进展顺利并取得了成效。但近一年多来，编制管理部门在全国范围内推动开展了工商、质监、食药监管部门等多部门合并跨领域综合执法改革，致使食药监管形式上强化、实质上弱化，专业化监管职能被边缘化，给深化食品药品监管体制改革带来了新的挑战，主要存在以下问题：
一是食品药品的公共安全和专业属性被忽视。数据显示，因推行市场综合监管机构，截至2016年6月，全国独立设置食药监管机构的地（市）减少到80%，县（市）减少到40%。食品药品监管的根本目标在于保障民生；而市场监管主要致力于规范经济秩序，重在促进经济发展，两者的监管目标存在本质差异。当前一些地方设置市场综合监管机构，将食品药品与普通商品一同监管，难以做到全方位专业化监管。
二是各地食品药品监管机构设置不一致，食品药品监管执法的权威性被削弱。从当前地方综合监管机构设置情况看，各地在机构设置上均是自行探索，改革模式不一，即使同一省份的各市县也出现了不同的机构设置。这无疑将导致基层工作落实难、上下左右协调难、统计汇总难。据了解，2016年上半年，全国食药监管系统查处食药违法案件10.5万件，较去年同期减少1/3。这并非由于发案率降低，而是因为市场监管综合执法职能过于庞杂，工作人员疲于应付，无法真正把食品药品安全作为综合执法的首要责任。因此，对于食品药品这类专业性较强的监管机构改革不在于大而全，而应注重于体系完整、统一权威、监管到位。
三是机构改革和人员撤并频繁，监管部门对食品药品安全治理理论、实践探索缺少稳定的环境和氛围，监管队伍人心不稳。食品药品监管部门是食品药品安全监管的施政者、执法者、实践者，频繁地面对新的职能、新的队伍，部门负责人时常要面对如何解决机构运作与作为问题，他们很难在加强食品药品监管的理论建设等方面进行研究，很难就如何建立符合中国国情和食品药品监管特有规律的监管体系进行专门探索。同时，由于食品药品监管机构不稳定，导致一些基层干部职工思想波动，对改革方向产生迷茫。许多原先从事食品药品监管的同志纷纷转岗，反过来又进一步降低了执法队伍的专业化水平。因此，食品药品监管体制改革亟待完善顶层设计，宜兼顾改革与稳定，以改革所面临的问题为导向来科学设定具体的机构和编制，而非根据精简机构和编制的需求去主导改革。
为此，建议：
一、明确改革的主导机构，完善食品药品监管体制改革的顶层设计。由中央深化改革领导小组主导食品药品监管体制改革这一重大民生工程，国家食药监总局按照中共中央、国务院有关文件统一部署，进一步完善深化食品药品监管体制改革方案，做好顶层设计，国家卫计委、中央编办及其他相关部门积极配合，做好改革配套工作。改革应充分体现食品药品监管体制的统一性和权威性，这是提升监管能力的前提、实施严密高效监管的基础。所谓“统一”，应包括法制、体制、机制、标准、机构、队伍、执法、形象的统一；所谓“权威”，应落实在法律法规、监管理念、严谨标准、风险评估、严格监管、公正执法、严厉处罚、严肃问责各环节。
二、巩固机构改革成果，保持食品药品监管体制和机构稳定。一是目前单独设置食品药品监管部门的地方要保持机构稳定，不宜再与其他部门进行合并，避免频繁变动调整。各地要落实好中央关于食品药品监管机构改革要求，工商、质监部门人员编制和技术资源划转不到位的，继续按照“人随事走”的原则尽快划转到位，确保各级食品药品监管机构有足够力量和资源有效履行职责。二是在地（市）一级和人口大县、食品药品产业大县独立设置食品药品监管机构，其他实行“多合一”模式的县（市），在机构名称、内设科室、人员配备上务必突出食品药品监管这个首要职责，绝不能偏离建立“统一权威”食品药品安全监管机构的改革初衷。三是发挥好食品安全办的综合协调作用；加强食品安全办的力量，提高其统筹协调、督促指导、考核评价水平，调动各部门齐抓共管、各地区守土有责的积极性，推进食品安全社会共治。
三、提高食品药品监管水平，建立职业化的食品药品检查和专业化的技术队伍。食品药品安全监管要进行产品的审评审批和准入许可，开展药物临床试验质量控制规范（GCP）检查、食品药品生产过程质量控制规范（GMP）检查、药品经营质量控制规范（GSP）检查、食品危害分析和关键控制点体系（HACCP）检查等。履行好这些职责，一方面，要建立专业权威机构和职业化食品药品检查员队伍，在国家、省级或市级统筹调配检查资源，形成少数人坐办公室、多数人在一线的检查体系。实行体现食品药品监管专业性、技术性特点的工资政策，畅通基层食品药品检查员的职业发展通道。另一方面，要加大卫生部门与食品药品监管部门的协作力度，充分利用好各类医药卫生科研院所的专业队伍，发挥专家学者在标准制定、专业评审等方面的优势，助力食药监管工作。紧紧依靠一流的科学家和具有丰富临床经验的医生，来主导新药上市的审评，解决好药品评审中心的审评人员短缺问题。
四、明确各级政府监管事权，建立与事权相适应的人力物力财力保障机制，落实属地管理责任。2016年，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确提出财政事权和支出责任划分与医疗卫生等各项改革紧密相连、不可分割。建议结合此次财政事权划分，进一步明确各级政府食品药品的监管事权，构建药品上市审批以国家为主，生产企业监管以省、市级为主，销售企业监管以县级为主的责任体系，进一步明确权力清单和责任清单，调动好中央和地方双重积极性。继续加大对食品药品监管工作的经费投入，确保各级监管部门执法装备尽快达标，特别是高度重视乡镇所的标准化、规范化建设，保证执法执勤车辆、执法记录仪、快检装备、办公办案经费以满足监管需要。
建议承办单位：中央编办、国家食药监总局、财政部
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