杨鸿生:建议制定《中华人民共和国扶贫法》
来源：农工党中央宣传部 时间：2017-03-13 00:00:00 编辑：胡文生
《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》提出“ 加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道”的要求，但至今国家扶贫法立法工作尚未取得实质性进展。当前,以习近平总书记为核心的中共中央吹响了脱贫攻坚的冲锋号，我国扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，脱贫攻坚任务不仅复杂繁重，扶贫工作还迫切地需要规范，亟需制定《中华人民共和国扶贫法》（以下简称《扶贫法》)，将扶贫工作纳入法治化的轨道，确保扶贫工作在法治的轨道上健康规范有序持续进行。
一、制定《扶贫法》迫在眉睫
一是实现全面建成小康社会的重要保证。消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求；是实现全面建成小康社会、进而建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家“两个百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的前提与基础。党的十八届五中全会从实现全面建成小康社会奋斗目标出发，明确把到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，作为实现全面建成小康社会的重大任务。有必要制定《扶贫法》，运用法治思维和法治方式解决扶贫工作中存在的问题，并形成长效工作机制，确保实现脱贫目标，决不让贫困地区和贫困人口在全面建成小康社会征程中落伍掉队。
二是落实全面依法治国、保障国家长治久安的必然。我国贫困人口大多集中在边远地区、民族地区、革命老区；贫困地区大多生态环境脆弱，资源枯竭，因贫引发的黄赌毒、人口贩卖、群体性事件、黑恶势力抬头等问题突出。因此，扶贫开发不仅事关全面建成小康社会，而且事关增进人民福祉、事关巩固党的执政基础、事关国家长治久安。制定《扶贫法》则有利于落实全面依法治国要求，以立法规范扶贫、以执法推进扶贫、以守法实现脱贫，从根本上保障贫困问题的解决，为提高发展能力、缩小发展差距、消除人群贫困、维护公民基本权利、促进经济社会和谐、保障国家安全提供制度上的保证。
三是根治脱贫后返贫顽疾的需要。脱贫具有反复性，扶贫具有长期性，需要依法建立长效机制常抓不懈。当前，部分干部存在“只要一摘帽，扶贫就结束”的思想，少数群众“等、靠、要”思想严重，虽已脱贫，实际上根基不牢。要走出 “扶贫－脱贫－返贫－再扶贫－再脱贫－再返贫”的怪圈，巩固脱贫成果，有必要制定《扶贫法》，压实工作责任，落实长效机制，防止工作反弹，确保持续稳定脱贫。
四是预防扶贫腐败的要求。目前，有的地方制定了地方性法规，但多为“没有牙齿”的宣示性条款，可操作性不强，扶贫工作实质上是以政策推进。由于缺少法制硬约束，虚扶贫，假扶贫，骗取、套取扶贫资金谋取私利等违纪违法现象不少，严重损害了群众利益，败坏执政党和政府形象，动摇着共产党的执政根基。制定《扶贫法》从法律上予以刚性要求，使扶贫工作有法可依、执法有据、违法必究，有利于防止各种腐败的滋生。
二、制定《扶贫法》时机已经成熟
习近平总书记等党和国家领导人高度重视扶贫工作，对脱贫攻坚作出一系列指示，为制定《扶贫法》指明了方向； 《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》发布后， 党中央、国务院及相关部委先后出台了诸如 《关于打赢脱贫攻坚战的决定》和开展精准扶贫、精准脱贫的一系列政策措施，为制定《扶贫法》奠定了制度基础；地方立法实践，为制定《扶贫法》积累了经验，目前全国有18个省、自治区、直辖市制定了扶贫开发条例，为国家制定《扶贫法》提供了有益的地方经验；国家正在实施的脱贫攻坚战略，经验成果需要总结巩固，各项工作需要规范开展，扶贫之路需要法律引导，为制定《扶贫法》提出了现实要求。
三、制定《扶贫法》的基本构想
根据立法法确定的基本原则，《扶贫法》应当重点解决如下问题：
一、立法定位。《扶贫法》应当是一部系统全面规定扶贫基本制度、规范扶贫行为和程序，适用于农村和城市贫困人口、城乡一体化的扶贫基本法，重点解决“扶谁”“谁扶”“扶什么”“怎么扶”等问题。
二、立法目的与原则。扶贫立法目的是保障公民的生存权和发展权，应当以“生存有保障，发展有帮扶”为立法目的。充分体现人权保障原则，国家责任原则，政府主导、社会参与、群众自强原则，开发式扶贫为主、多措并举、社会救济兜底、因地制宜、因人施策原则。
三、扶贫管理体制与制度。应当明确扶贫主体，明确责任主体及职责范围，建立“中央统筹、省负总责、县抓落实”的扶贫管理体制，使中央和地方、地方各级政府及其有关部门在扶贫工作中的责任法定化，实行扶贫工作清单制，明确扶贫管理制度，包括扶贫开发规划、扶贫项目和资金管理、扶贫成效考核奖惩等制度。尤其需要明确财政用于扶贫资金的支出责任和比例，保证财政扶贫支出于法有据，资金使用合法合规。
四、贫困识别与退出认定制度。以“两不愁、三保障”为主要衡量指标，明确贫困人口识别和退出的标准、原则、程序、调整时限。建立全国扶贫信息网络系统，对贫困人口和贫困村建档立卡，实行动态管理和信息化管理。
五、扶贫帮扶措施。主要包括专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫。发改、教育、卫生、科技、水利、农业、林业、旅游、民政、财政金融、交通运输、城乡住房、人力资源和社会保障、扶贫等部门制定具体帮扶措施，使发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批依法得到落实。
六、社会参与。为充分动员和挖掘潜在社会力量扶贫，鼓励和引导社会力量积极参与扶贫，让爱心得到弘扬，应当对社会力量自愿参与扶贫作出明确规定，贡献大的应当给予表彰奖励。
七、扶贫绩效评估与监督制度。扶贫评估是对扶贫绩效进行精准管理、评判扶贫成效、确定扶贫退出的有效手段。扶贫监督是保证真扶贫、扶真贫，扶贫扶在根子上，防止扶贫腐败的有效手段。特别是要建立贫困统计监测体系，实现数据共享。建立扶贫开发工作成效考核办法、逐级督查制度和责任追究制度等。
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