吕忠梅：建议加快推进全国碳市场信息公开
来源：农工党中央宣传部 时间：2017-03-06 00:00:00 编辑：胡文生
构建国家碳市场，是实现温室气体减排目标的重要市场手段，也是国家落实《巴黎协定》承诺的一项重大举措。国家碳市场即将于2017年启动，其前提是政府能够准确掌握全国碳排放总量信息。这就需要控排单位如实报送数据、核查机构准确核查、政府合理分配配额，并在不违反上位法的前提下、平衡“保密与公开”的基础上将上述信息公之于众。在此意义上，碳市场信息公开对于碳市场运行至关重要：既可以增强市场透明度，形成稳定的市场预期，令市场参与主体作出理性的决策；又可以接受社会监督，维护碳市场的秩序、安全与利益。
按照国家《“十三五”控制温室气体排放工作方案》的要求，十三五期间将建立温室气体排放信息披露制度以及应对气候变化公众参与机制，来支撑和保障工作。但据调查，2013年以来陆续启动的七省市交易试点，以及正在制定的国家碳市场交易办法对碳市场信息向社会公开尚无明确规定，信息公开制度的缺失，可能会对国家碳市场建设带来不利影响。
1.试点碳市场立法未将控排单位碳排放数据、政府配额分配情况、核查机构核查信息等信息纳入公开范围
从试点碳市场的地方性法规或政府规章来看，各地仅就控排单位名单的社会公开作了要求，均未涉及控排单位碳排放数据、政府配额分配情况、核查机构核查信息的公开。
现行部门规章《碳排放权交易管理暂行办法》第34条以列举的方式，仅把纳入的温室气体种类、行业、控排单位名单，配额的分配方法、使用、储存和注销规则、清缴情况，核查机构名单、交易机构名单作为信息公开的范围。也未涉及控排单位碳排放数据、政府配额分配情况、核查机构核查信息。正处于制定阶段的《碳排放权交易管理条例》（送审稿）第28条虽增加了“纳入标准、控排单位的排放和配额清缴情况”，但排放数据、配额分配情况公开到何种程度、以何种形式公开仍不明确；另外，配额分配数据、核查报告信息等实现社会监督的保障性信息依然未纳入公开范围。这些重要的碳市场信息不公布，势必会对政府监管和社会监督的有效性带来不利影响。
2.碳排放监测、报告、核查（MRV）等监督管理重点的透明度尚待提高
碳市场建设过程中，高质量的温室气体排放数据是碳交易的基础。目前的有关规则虽都把MRV制度作为了重要的监管制度，但并未把控排单位的碳监测计划、碳排放报告和核查机构的核查报告纳入信息公开的范围。公众无法对碳监测计划执行情况、碳排放报告真实情况、核查行为及结论进行监督；政府的监管行为也因此可能出现偏差或漏洞，无法形成“闭环”。
从国际经验看，成功国家的碳市场建设高度重视信息公开。首先，配额分配必须在公开、透明的环境下进行；其次，排放企业必须在接受政府监管的同时，广泛接受公众监督。公开透明的碳市场还有助于与环保市场、能源市场等市场间在总量目标以及监管上发挥减污减碳协同作用。
从国内情况看，环境信息公开制度已相对成熟。尤其是2014年《环境保护法》修订后，环保部专门发布了《企事业单位环境信息公开办法》（2014），明确了信息公开的主体、范围、方式、时间、责任等内容，并畅通了公众监督渠道，实践中成效也较显著。碳市场信息公开制度建设可借鉴污染防治领域环境信息公开制度的立法经验。
《“十三五”控制温室气体排放工作方案》提出要“建立温室气体排放信息披露制度。定期公布我国低碳发展目标实现及政策行动进展情况，建立温室气体排放数据信息发布平台，研究建立国家应对气候变化公报制度。推动地方温室气体排放数据信息公开。推动建立企业温室气体排放信息披露制度，鼓励企业主动公开温室气体排放信息，国有企业、上市公司、纳入碳排放权交易市场的企业要率先公布温室气体排放信息和控排行动措施。”为此，提出如下建议：
1.明确赋予公众监督权
在制定中的《碳排放权交易管理条例》总则部分增设一条，明确赋予公众检举和控告权。具体可表述为：“公众对碳交易主管部门、核查机构、交易机构、交易主体等碳市场主体的行为具有检举和控告的权利”。
2.适当拓宽信息公开范围
一是修改《政府信息公开条例》，将“重要碳市场信息”纳入政府信息公开的法定范围。二是，在《碳排放权交易管理条例》中，在平衡“保密与公开”的基础上，适当拓宽“信息公开”范围，明确“各年度控排单位的排放和配额清缴情况”公开的要求，增加“各年度控排单位的配额分配情况”公开。
3.适当拓宽公开义务主体范围
《碳排放权交易管理条例》（送审稿）第28条规定的公开义务主体仅限于“国务院碳交易主管部门”，公开义务主体范围较窄。应进一步明确控排单位、核查机构的信息公开义务。明确规定控排单位向公众公布 “上一年度碳排放报告”、“当年碳排放监测计划”和披露日常碳排放信息披露的义务。其中，上市公司按照《碳排放权交易试点有关会计处理暂行规定》的要求在财务报表中披露碳排放权数量等信息；明确第三方核查机构向公众公布“上年度核查报告”的义务。
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