关于制定《土壤污染防治法》的议案
来源：农工党中央宣传部 时间：2016-03-15 00:00:00 编辑：胡文生
近年来，“镉超标大米”等事件频发，引起全社会对土壤污染问题的高度关注。土壤是生态环境的三大要素之一。没有土壤环境质量的改善，就谈不上生态环境质量的整体改善，也就无法保障国家的生态安全、粮食安全和公众健康。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“制定完善土壤污染防治等法律法规，促进生态文明建设”。因此，推进土壤污染防治立法，既是在土壤污染防治领域贯彻全面依法治国的题中之义，更是推进生态文明建设、保障国家安全的重要基石。当前，我国亟需制定一部专门的《土壤污染防治法》。
一、依法遏制土壤污染刻不容缓
长期以来，我国经济发展方式粗放，产业结构和布局不合理，污染物排放总量居高不下，土壤作为大部分污染物的主要消纳地，其环境质量受到显著影响。当前，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。据《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤点位超标率为16.1%，其中耕地的超标率高达19.4%。更严重的是，被污染的土壤向环境输出的物质和能量，又可引起大气、水的污染和生物多样性破坏，从而加剧整体环境的污染。可见，土壤污染对生态安全和公众健康带来的危害不亚于水污染、大气污染等其他类型的污染。但是，相比水和大气污染防治领域都已颁行了专门立法，我国尚无土壤污染防治的专门立法，这无疑严重制约了土壤污染防治工作。
我国现行法律规范中已有一些关于土壤污染防治方面的规定，如《环境保护法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等。然而，这些法律规定分散且不系统、缺乏针对性和可操作性，土壤污染防治管理体制、土壤污染防治规划、标准体系、土壤污染的分级分类管理、土壤污染的责任认定与承担等基本法律制度普遍缺失。更何况，囿于专门立法的缺位，公众难以全面系统地了解关于保护土壤和防治土壤污染的法律规定，对自身在土壤污染防治方面的权利和义务不明，导致全社会范围内土壤污染防治的意识淡薄。综上所述，现有土壤污染防治的法律规定对满足土壤污染防治的要求来说是远远不够的，亟需通过制定《土壤污染防治法》加以解决。
二、制定《土壤污染防治》有良好的条件和基础
1、党和国家高度重视土壤污染防治工作。
习近平总书记在中央政治局第六次集体学习时指出，要加大自然生态系统和环境保护力度，强化水、大气、土壤等污染防治，着力推进重金属污染和土壤污染综合治理。李克强总理在2015年政府工作报告中强调要加强土壤污染防治，《土壤环境保护和污染治理行动计划》有望在本年内发布实施。张德江委员长在2014年全国人大常委会工作报告中部署开展土壤污染防治情况专题调研，要求推进土壤污染防治立法进程。可见，当前党和国家的基本路线和基本方针均为制定《土壤污染防治法》提供了有力的政治基础。
2、立法所需的客观依据已基本具备。
摸清土壤污染的“家底”，是制定《土壤污染防治法》的必要前提。为切实掌握我国土壤环境质量现状，2005年4月至2013年12月，环境保护部会同国土资源部开展了首次全国土壤污染状况调查；2016年，环境保护部还将启动土壤污染状况详查。通过调查，使我们已经基本掌握了全国土壤环境质量的总体状况，这为《土壤污染防治法》的制定提供了必要的客观依据，为立法“有的放矢”地应对土壤污染问题提供了科学基础和保障。
3、国内外相关立法经验可资借鉴。
土壤污染问题是世界性问题，美国、英国、加拿大、德国、日本、韩国等国均通过制定土壤污染防治方面的专门性法律予以应对。例如，日本的《土壤污染对策法》、德国的《联邦土壤保护法》、美国的《超级基金法》等。不仅如此，国内部分省份也开展了土壤污染防治地方立法的探索和实践。2015年，福建省人民政府颁布了《福建省土壤污染防治办法》；2016年，湖北省十二届人大四次会议通过了我国首部针对土壤污染防治的地方性法规——《湖北省土壤污染防治条例》。国内外相关立法经验，可以作为制定《土壤污染防治法》的重要参考。
4、前期已有一定的工作基础。
为推进土壤污染防治立法工作，《土壤污染防治法》已列入十二届全国人大常委会的立法规划，由环境保护部起草的《土壤污染防治法（建议稿）》已经形成，全国人大环资委针对土壤污染防治法的起草进行了专题调研，相关工作正在积极推进中。上述前期工作以及积累的相关成果，为《土壤污染防治法》的制定打下了坚实的基础，提供了必要的准备。
三、制定《土壤污染防治法》的构想
《土壤污染防治法》的制定，应当根据《宪法》、《环境保护法》的有关规定，从立法理念、法律原则、管理体制、基本制度、法律责任等方面着力解决当前我国土壤污染领域面临的基本问题，体现其土壤污染防治领域单行法的地位和作用。
1、《土壤污染防治法》的建议框架
第一章 总则
第二章 管理体制
第三章 土壤环境保护
第四章 土壤污染预防
第五章 土壤污染治理
第六章 信息公开与公众参与
第七章 法律责任
第八章 附则
2、《土壤污染防治法》的重点内容
（1）确立保护优先、预防为主、综合治理的基本法律原则，通过规划、区划、风险评价、环境影响评价等制度设计，加强风险管控、切断污染源头、遏制扩大趋势。
（2）摒弃“主管与分管”、“统管与配合”的传统部门分割管理体制，建立“整合式执法”体制和协调、协作执法机制。在本级政府的统筹协调之下，在明确环保、农业、国土、住房和城乡建设等相关部门权责的基础上，参照即将颁行的“土十条”的相关内容，根据本部门的职能定位和责任范围适时、适当、适度参与土壤污染治理。
（3）根据经济技术发展水平、土壤环境质量安全和维护公众健康的需要，建立土壤环境保护和污染防治标准体系、土壤环境监测体系、土壤环境信息管理体系。
（4）对土壤污染实行分级分类管理，对于清洁地实行永久、优先保护；对于有污染地则要加强监测并采取必要手段控制重金属等污染物进入土壤；对于重度污染地则需采取必要的禁限措施并实行污染管控或修复等；对于有污染风险的土地，则需要指导相关主体适当改变土地用途，避免对食品安全、生态安全等造成影响。
（5）充分运用价格、财税、金融、信贷、基金等经济手段，形成有效的土壤污染治理激励机制；培育土壤污染治理与修复市场，建立吸引社会资本投入土壤环境保护和污染治理的市场化机制。
(6)建立清晰的责任机制，明确土壤污染控制责任人、修复责任人的主体责任，实行行政首长土壤污染防治责任制、土壤环境离任审计制和土壤环境损害责任终身追究制，严格追究第三方在土壤环境质量状况调查、土壤环境监测、土壤环境风险评估、土壤污染控制或者修复活动中的违法责任，明确土壤污染发现时已无法追查到污染责任主体的责任实现方式。在此基础上，充分发挥环境司法在生态文明建设中的关键保障作用，加大司法介入土壤污染治理的力度，改变过去污染防治单纯依靠行政机制、措施手段单一的被动局面，建立行政机制与司法机制协同、执法与司法衔接的多元共治格局。(吕忠梅)
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