关于加快制定《土壤环境保护法》的议案
来源：农工党中央宣传部 时间：2016-03-07 00:00:00 编辑：胡文生
【案由】
加强土壤环境保护意义重大。土壤是构成生态系统的基本环境要素，是人类赖以生存和发展的物质基础。土壤污染威胁人群生命健康，造成大量土地资源的浪费和流失；由土壤污染引发的农产品质量安全问题和群体性事件近年来时有发生，也成为影响群众身体健康和社会稳定的重要因素。重视对土壤环境的保护和修复，才能实现资源和经济的可持续发展；加强土壤污染防治，是构建国家生态安全体系的重要部分，也是促进经济转型升级的重要载体。
目前，我国的土壤环境面临严峻形势。根据2014年环保部和国土部联合公布的《全国土壤污染状况调查公报》，全国土壤环境状况总体不容乐观，总的点位超标率（土壤超标点位的数量占调查点位总数量的比例）为16.1%；部分地区土壤污染较重，长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出；耕地土壤环境质量堪忧，点位超标率为19.4%，耕地污染面积达1.5亿亩。同时，工业废弃地土壤环境问题突出。据专家初步估计，我国各类工业污染场地地块数至少以数十万计，一些重污染企业或工业密集区等区域出现了土壤重污染区和高风险区。
加快土壤环境保护立法刻不容缓。近年来，我国在土壤污染防治和保护方面，尽管做了些探索，例如开展土壤环境调查、加强工业场地污染防治等，但与大气污染和水污染防治等工作相比，明显滞后。尤其是目前尚无土壤环境保护的专门立法，《环境保护法》、《固体废物环境保护法》等现行法律法规中，对土壤环境保护工作也仅作原则性规定。总体上，这些规定内容分散，缺乏针对性，未建立起土壤环境保护的基本法律制度和管理体制，不能适应目前的土壤污染防治和管理的实际需求。因此，亟需制定专门的土壤环境保护法，确立土壤环境保护的监管责任体系，建立土壤污染的预防和风险防范制度，强化最严格的法律责任追究，并制定相关具体措施。
【案据】
一、国外土壤环境保护立法情况
土壤污染在世界范围内已经成为重要的环境和发展问题。不少发达国家和地区由于工业化过程较早，因此相关立法开展得较早，并建立起相对完善的土壤污染防治体系。尤其美国、欧洲、日本以及中国台湾地区的土壤环境保护立法极具借鉴意义。
美国政府于1976年颁布《资源保护与回收法》，适用于预防场地污染。在土壤污染治理方面，1980年发布了《综合环境响应、补偿和义务法》（简称《超级基金法》），确定了土地的拥有者和使用者必须对土地的污染负责和有清除污染的义务，并批准设立污染场地管理与修复基金(超级基金)。2002年又补充制定了《小型企业责任免除和棕色地块振兴法案》，进一步完善了超级基金制度。
欧洲是土壤污染防治立法比较完善的地区。1972年欧盟颁布了《欧洲土壤宪章》，第一次将土壤视为需要保护的重要物品，2004年欧盟委员会制定了土壤保护战略。欧盟范围内不少国家也都开展了专门的土壤环境保护立法，其中以德国和荷兰为典型。德国于1999年实施《联邦土壤保护法》和《联邦土壤保护与污染地条例》，建立起了一套完善的污染场地管理体系，要求对污染场地进行调查、识别、风险评价和修复、评估后才可以重新投入使用。荷兰在1987年颁布了《土壤保护法》，2008年制定了《土壤质量法令》，建立了土壤质量标准框架，并对土壤环境实行全过程管理，包括土壤污染的预防、可持续的土地利用管理及污染场地的修复。
日本在1970年首次颁布了《农用地土壤污染防治法》，主要针对农业型土壤污染的预防。为了防止土壤污染扩散到城市，1986年颁布了《市街地土壤污染暂定对策方针》。2003年，制定了《土壤污染对策法》，采用了严格责任、连带责任和追溯责任，实施后土壤污染状况调查、指定的受污染土地、以及修复的受污染土地的数量明显增加。
中国台湾地区于2002年颁布了《土壤及地下水污染修复法》，确立了土壤污染治理方面的信息公开与公众参与制度、污染治理制度、资金制度、归责制度，并制定了配套的18项法律规范，形成了比较完备的土壤污染防治立法体系。
上述国家和地区在各自相关土壤环境保护法律制度的约束和指引下，积极开展土壤污染治理和修复工作，使土壤污染得到了有效的遏制，已污染土壤得到了有序的整治和修复，值得我国土壤环境保护立法参考。
二、国内土壤环境保护实践
近年来，国内在土壤环境保护方面开展了相关探索和尝试，积累了一些经验，为土壤环境保护法的制定实施打下了一定的基础。
一是明确了土壤环境质量目标，开展了土壤环境监管试点。2008年，环保部颁布了《关于加强土壤污染防治工作的意见》。2009年，环保部下发了《土壤环境监管试点工作方案》，在北京、重庆等省市开展土壤环境监管试点工作。2013年1月，国务院办公厅公开发布了“关于印发近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知”，明确了从2015年到2020年的土壤环境保护和治理目标，提出了严格控制新增土壤污染、确定土壤环境保护优先区域等六条主要任务。2014年，环保部编制完成了《土壤污染防治行动计划》，有望近期经国务院审议后出台。
二是完成了全国范围的土壤污染调查。2006年7月起，原国家环保总局和国土资源部联合开展了全国土壤污染状况调查，通过大量工作，掌握了全国范围的土壤污染现状、污染范围、主要污染物等信息。在此基础上，2014年形成并公布了《全国土壤污染状况调查公报》。
三是针对工业企业污染场地，制定了相关管理规范。2004年，原国家环保总局发出了《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》，明确了污染场地管理调查评估的主要内容和主要责任主体。2012年11月，环境保护部、工业和信息化部、国土资源部、住房和城乡建设部等四部委联合发布了《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》，提出了排查污染场地、合理规划被污染场地的土地用途等九项任务。
四是先后制定实施了土壤环境标准和相关技术规范。1995年，原国家环保总局和技监局颁布《土壤环境质量标准》；1999年，原国家环保总局颁布《工业企业土壤环境质量风险评价基准》；2004年，原国家环保总局颁布《土壤环境监测技术规范》；2007年，原国家环保总局和质监总局颁布《展览会用地土壤环境质量评价标准(暂行)》。目前正在制修订的标准规范包括《场地环境调查技术规范》、《污染场地监测技术导则》、《场地土壤污染风险评价技术导则》、《受污染场地土壤修复技术导则》等。
上述实践，为土壤环境保护立法提供了良好的科学依据。同时，土壤管理实践中，相关任务目标的实现，也亟需立法指引和法律支持。目前，土壤环境保护法被列入本届全国人大的立法计划，已形成初稿。可以说，土壤环境保护立法条件已成熟，需要加快立法进度。
【建议】
土壤环境保护立法要借鉴有关国家和地区的立法经验，同时要充分考虑本国现有立法实践，尽量依托现有制度或者与现有制度相协调和衔接。在立法内容上，建议如下：
一、预防与治理相结合，合理确定立法内容
土壤环境保护立法的目的在于加强土壤保护，应对土壤污染。在立法理念上，应体现保护优先、预防为主，综合治理、污染者担责等原则。在立法内容的安排上，可重点规定政府土壤环境保护的责任（如制定规划、开展土壤环境调查、监测、评估等）、排污企业土壤污染防治责任，以及对污染土壤实施分类治理等内容。在监管方式上，注重运用经济手段和市场机制，实现法律责任多元化和土壤污染整治民事责任的社会化。
二、明确监管责任，建立土壤环境监管体制
立法中应明确土壤环境保护工作的监管体制。鉴于土壤环境保护工作的复杂性，建议由政府对土壤环境保护工作总负责。政府部门的管理实施统管和分管相结合的方式，由环保部门对土壤环境保护工作实施统一监督管理；同时明确经济信息化部门、农业部门、发展改革、国土资源、规划、建设等相关部门在土壤环境监管中的职责。
三、加强预防，建立基于风险防范的管理模式
鉴于土壤污染的复杂性，基于风险的土壤环境管理是目前国际上普遍采用的土壤监管模式，也适合我国的土壤环境管理实际。建议《土壤环境保护法》中采用该模式，建立土壤污染调查和档案制度、土壤环境质量标准制度、土壤污染管制区制度、场地风险评估制度、应急制度等。
1、土壤污染调查和档案制度
为了及时了解土壤污染状况的发展变化，防范土壤环境风险，有必要在《土壤环境保护法》将土壤污染状况调查制度化。特别是对已发生土壤污染事故的区域、饮用水水源地、危险物质作业场所等涉及土壤高污染风险的敏感区域应开展重点调查，为土壤环境保护和修复治理提供基础支撑。在调查基础上，建立污染场地土壤档案制度。
2、土壤污染管制区制度
对照环境标准，将土壤污染物含量达到一定标准的土壤区域划定为土壤污染管制区（可以根据污染程度和影响程度的不同，将土壤污染区域划分为一级或二级管制区域）。通过这样的制度设计将清理污染和整治土壤加以区分，并在各管制区内采取不同的管制方式。
3、重点单位土壤风险评估和监测报告制度
重点水污染物排放单位、储油库及加油站、生活垃圾处置企业、危险废物处置企业、高尔夫球场、规模化畜禽养殖场等应当按照国家和本市的规定，定期对土壤和地下水进行监测，并将监测结果向市或者区、县环保部门报告。发现存在环境风险的，应当采取风险防范措施。
4、风险防控和应急管理制度
发现存在环境风险的，环保部门应当责令土地使用者制定相应的风险防控方案，并采取防范措施。在可能造成土壤污染紧急事件发生时，要求造成污染的单位和个人，必须立即采取防治土壤污染危害的应急措施，并报告环境保护部门及其他有管辖权的管理部门，接受调查并做出紧急处理。
四、重视土壤修复和治理，制定完善的土壤整治制度
土壤污染的治理应当成为《土壤环境保护法》的重要内容，并在明确治理责任的基础上，重点针对工业企业土地，建立较为完善的治理、修复制度。
1、加强对工业企业流转土地的监管
土壤污染调查、评估、治理和修复应当作为实施工业场地流转的前置条件。工业用地出让、转让、租赁、收回前应当进行土壤和地下水的环境质量评估。工业用地、生活垃圾处置等市政用地转为居住、教育、卫生等用地，且有土壤和地下水污染的，应当予以修复。
2、建立农用地土壤保护和治理制度
农业用地土壤保护重在预防，应当推广高效低毒的化肥和农药，指导农民合理施用化肥和农药。同时，对受污染的农田，也应加强治理；农业部门应当公布适宜或不适宜种植农作物名录，开展指导。非农业用地转变为农业用地的，应当开展土壤和地下水环境质量评估，经评估符合农业用地和地下水环境质量标准的，方可用于农业生产。
3、建立土壤污染治理的基金制度
土壤污染整治周期长、技术难、投资巨大，因此需要建立土壤污染整治专项基金，支持对被污染的土壤进行整治与修复。在污染者不明、无力或不愿承担责任时，由专门的土壤污染整治基金来进行支付，同时保留向污染者追偿的权利。
五、强化主体责任，建立“最严”土壤污染责任制度
1、明确污染责任，确立污染者担责原则
按照谁污染、谁治理的原则，明确由造成土壤污染的单位承担土壤污染调查、评估、治理、修复的责任。同时规定，造成土壤污染的单位发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位承担相关责任。该单位已终止的，由所在地县级以上人民政府依法承担相关责任；土地使用权依法转让的，由受让人承担相关责任。
2、建立严格责任制度，强化污染责任的追究
鉴于土壤污染的特殊性，应借鉴国外经验，建立严格责任、连带责任和具有溯及力的民事法律责任制度。严格责任，即无论责任人主管上是否有过错，都必须为场地污染负责。连带责任，即存在两个以上的污染责任人时，任何一方责任人均可以被要求承担所有的修复或赔偿责任。同时，考虑到土壤污染的潜伏性和长期性，可以规定责任的追溯，即对《土壤环境保护法》颁布之前的土壤环境损害行为或污染事实，《土壤环境保护法》实施后才被发现的，可以依法要求污染者承担责任损害修复或赔偿责任。
在依法追究污染者的损害赔偿和修复等民事责任的同时，应加大对污染行为的行政责任追究。对污染严重的，依法追究刑事责任。（张全）
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