杜黎明：建议完善我国自然保护区法律保护制度
来源：农工党中央宣传部 时间：2016-03-05 00:00:00 编辑：胡文生
截至2013年底，全国已建立各类自然保护区2697个，总面积14631万公顷，自然保护区陆地面积占陆地国土面积的14.8%，保护了我国85%以上的国家重点保护动植物以及绝大多数自然遗迹，一些濒危物种种群得到恢复，为保护生物多样性和自然资源、维护国家生态安全发挥了重要作用。
经过60余年实践，已经形成《中华人民共和国自然保护区条例》等法规体系。迄今为止，全国有24个省制定了自然保护区管理法规，200多个自然保护区制定了专门管理办法。这些法规的颁布实施，为自然保护区的建设和管理提供了制度保障。随着经济社会的快速发展和环境压力的不断加大，自然保护区工作面临一些新情况和新问题，我国现行的自然保护区法规已不能适应新形势下自然保护区发展的需求，亟需进一步修改完善。
一、当前有关我国自然保护区法律法规存在的主要问题
一是现行自然保护区法律效力等级低。目前，法律效力层级最高的是《自然保护区条例》和《森林与野生动物自然保护区管理办法》，二者均属于行政法规层级。其他如《海洋自然保护区管理办法》、《水生动植物自然保护区管理办法》、《地质遗迹保护管理规定》等属于部门行政规章。还有林业部门制定的《森林公园管理办法》和建设部门制定的《风景名胜区管理条例》，这些法规在涉及保护区问题上，内容交叉，没有协调统一的法律规范。行政法规的效力等级与自然保护区的重要地位明显不符，当条例与有关法律发生冲突时，致使有法难依的现象时有发生，无法为自然保护区提供有力的保护。如《自然保护区条例》禁止在保护区范围采砂，但《长江河道采砂管理条例》允许发放采砂许可证。
二是现行自然保护区法规可操作性差。《自然保护区条例》颁布至今未制定实施细则，而其他相关的自然资源法律法规也只有原则性规定，缺乏操作性规定。如《自然保护区条例》规定核心区和缓冲区不能有人类活动，实际上保护区在建立之前就存在的人类活动，既无法避免，也无法退出，造成保护区与社区居民矛盾突出。尤其是河道型自然保护区，南方城市居民生产生活大多沿江分布，完全禁止显然不可能，因此需要在法律层面上进行细化管理要求。
三是现行自然保护区的管理体制权责不清。《自然保护区条例》规定，国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。我国自然保护区包括森林、湿地、荒漠、野生动物、野生植物、草原、海洋、自然遗迹、古生物遗迹9大类型，前5类由林业部门主管，草原类归属农业部，海洋类属于国家海洋局，而自然遗迹和古生物遗迹类则属于地矿部门，国家环保部进行综合管理。在实际工作中，各个行政部门根据各自的法律法规来划定保护区时难免会出现交叉，导致有利可图时争相插手、无利可图时相互推诿。此外，对保护区管理主体和执法主体不一致，保护区管理机构有管理职责而无执法权，常常是借林业或环保部门的执法权作出处罚。
四是缺乏对保护区内原住居民明确的生态补偿政策。由于保护区属禁止开发区，区内居民发展受到限制，且对区内居民没有相应的生态补偿机制，造成区内和区外居民发展差距不断拉大。
五是违法成本较低。现行《自然保护区条例》出台于1994年，针对自然保护区内的生态破坏行为规定300-10000元处罚。随着经济社会发展变化，相对于违法所得而言违法成本较低。
二、完善我国自然保护区法律保护制度的建议
为了切实维护国家生态安全，促进自然资产快速增值，杜黎明提出如下建议：
一是将现行《自然保护区条例》上升为《自然保护区法》。充分考虑到不同类型保护区特点，针对9个类型自然保护区分别制订保护条例，地方可综合考虑辖区内自然条件、经济水平、社会发展状况等因素完善法规规章，建立完善与自然保护区重要性相适应的法律法规制度体系。
二是完善自然保护区管理体制。在立法时应明确保护区管理机构的执法权，制定严格的审批、管理和监督程序，形成权责协调分明的管理体系。
三是完善自然保护区资金投入机制。明确中央和地方事权，建议国家级、地方级自然保护区的投入分别由中央财政和地方财政予以保障。
四是建立自然保护区生态效益补偿制度。对于自然保护区内的利益受损群体予以补偿，同时明确自然保护区内原住居民生产生活活动的责任边界。
五是加大违法行为惩处力度。依据相关规定，加大自然保护区内生态破坏行为的处罚额度，并明确相关法律责任，增大违法成本。
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