关于修订《大气污染防治法》议案
来源： 时间：2015-03-08 00:00:00 编辑：胡文生
吕忠梅（左一）在会场签署联名议案
近期，全国人大常委会审议了《大气污染防治法修订草案》并面向社会公开征求意见。总体上看，全国人大常委会启动《大气污染防治法》的修订工作非常及时，此次修订以新《环境保护法》为依据，结合国务院发布的“大气污染防治行动计划”的相关内容，进行了较大幅度的修改，具有一定的可操作性。但是，按照以最严格的法律手段、铁腕治污的要求以及人民群众渴望蓝天白云、顺畅呼吸的强烈愿望相比，现有的修订案离“严格依法修改，突出可操作性”的目标还有相当距离，还存在着一些比较突出的问题，为此，特提出如下修改建议。
一、确定全面修改目标和定位，将该法命名为《清洁空气法》
1、明确全面修改的目标与内容
目前公布《征求意见稿》基本上是局部修改，并没有真正体现“修订案”的实质。现《大气污染防治法》体现的是事后、被动、片面的污染防治理念，缺乏事先、积极、全面的大气环境质量改善理念，与生态文明建设的要求不符，也与新《环境保护法》确定保障生态安全、保护优先的宗旨与原则不符。
建议修改为《清洁空气法》，以适应十八大以来有关生态文明建设的新形势、新要求，体现保护优先、预防为主原则，将经济社会发展与环境保护相协调，把空气质量提升、污染防治等制度有机结合，建立综合决策、多元共治体制机制，保障公民的清洁空气享用权，“呼吸上新鲜的空气”。
2、明确定位与修改方向
全国人大常委会将新《环境保护法》定位为生态环境保护领域的综合性法律，具有基础性地位，主要是建立全局性、原则性的制度体系。在这个意义上，《大气污染防治法》应该将《环境保护法》的原则性规定，根据大气环境保护的要求进行具体化，不能照抄照搬《环境保护法》的内容。
现在的修订案很多地方直接照搬《环境保护法》等法律的规定，既没有结合大气环境保护的实际，也没有将相关制度具体化，有违建立健全生态环境保护法律体系的初衷。
二、增加相关制度，健全大气污染防治制度体系
二、增加相关制度，健全大气污染防治制度体系
1、增加保护人群健康、生态安全、能源使用、产业转型等相关内容
大气污染的最终后果是对人群健康的损害，《环境保护法》第39条已经建立了环境与健康保护调查、监测、评估制度。应该在《大气污染防治法》修订中增加相关内容并且结合预防大气污染实际，建立相关制度。
与此同时，应从保障生态安全的角度，增加植树造林、水土涵养、矿产开发、能源消费和利用、产业结构调整和转型等相关内容。
修订案虽然规定了燃煤、工业大气污染防治的内容，但问题有二：一是制度的体系化、严密化不够且注重污染发生后的控制，二是缺乏相应的法律责任条款或者援引性条款，规范要素不完善，可能导致空设。建议完善体系、增加法律责任制度。
2、增加并完善公众参与、信息公开、公益诉讼制度
修订案仅在第12条、第71条涉及信息公开和公众参与的内容，对公益诉讼未做规定。这与国家全面深化改革的要求不相符合，建议系统规定结合大气环境保护实际的公众参与、信息公开、公益诉讼制度。
三、完善相关制度
1、明确表述
第2条中的“颗粒物”、“温室气体”，是细微颗粒物？还是可吸入颗粒物？温室气体的范围？
第3条中的“规定的标准”，是空气质量标准还是其它标准？第3条第2款中地方政府“制定的规划”与第1款中的“国民经济和社会发展规划”是否有区别？这里的规划与国务院《大气污染防治行动计划》是什么关系？
第11条中的“采取更加严格的措施”，具体措施有哪些？何谓“更加严格”？
第14条中的“重点大气污染物”，条文中只是对重点大气污染物的目标等作出了授权，并没有明确种类的调整等方面的事宜。
2、消除冲突
修订案自身存在冲突，有的还出现了与相关法律衔接问题。
第8条中只授权省级政府对于国家没有制定的环境质量标准，可以制定地方标准；但未规定“国家已经制定的环境质量标准，省级政府可以制定严于国家的标准”。这与《环境保护法》第15条的规定不一致
第96条第4款规定对扬尘污染按日计罚，与第88条和第90条的规定冲突；且该条是否涵盖了《环境保护法》第59条规定的按日记罚全部情形以及立法宗旨，值得商榷。
第76条规定拘留等情形，实际上限缩了《环境保护法》第63条的适用范围，不很妥当。
四、建立多元共治体制机制
1、消除行政管理法的明显痕迹
修订案沿袭了原有的“行政管理法”理念，管理手段单一、落后，以行政处罚为主。没有贯彻《环境保护法》已经确立的以政府为主导，企业为主体，公民、社会、媒体参与的多元共治体制；没有体现从“环境管理”到“环境治理”的观念转变，不符合十八届三中、四中全会的要求。
修订案虽然规定了区域联防联治等制度，但总体上依然保留了部门分治、区域分割的思维，缺乏从“分而治之”转变到“协同治理”，从“单一执法”转变到“整合执法”的制度措施。
对市场机制的运用不够，不能调动多元主体共同参与大气环境质量改善的治理，也与新的《环境保护法》的精神相背离。如《环境保护法》已经规定的一些经济刺激手段、市场化措施，在修订案中基本未予体现。
2、明确清洁空气权
建议明确公民个人的清洁空气权，并以此为基础建立保护清洁空气权的相关制度，明确请求权和相关实体性、程序性权利，为充分发挥司法功能创造条件。
3、明确建立以保障人群健康为核心的环境标准制度
科学合理的标准是大气环境保护以及各项法律制度实施的基础，决定着环境保护法律的可操作性。中国目前大气污染严重的情况，与标准的不完善有直接关系。其中最重要的原因是现行的大气环境标准体系未以保护人群健康为核心。因此，必须完善大气环境标准制度，建立健全以保护人群健康为核心的大气环境标准体系。(吕忠梅)
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