3月6日，在十二届全国人大二次会议上，第十二届全国人大代表、湖北经济学院院长、农工党湖北省委会主委吕忠梅向大会提交了关于制定《土壤污染防治法》的议案。

吕忠梅代表在这个议案里指出，近年来，我国的土壤污染不断加剧，进一步影响到经济社会的可持续发展。

 1、土壤污染面积不断增加。20世纪80年代末期，我国土壤污染面积只有几百万公顷；而现在据不完全调查，全国受污染的耕地约有1000万公顷，并且其中多数集中在经济较发达的地区。

2、土壤重金属污染日益严重。根据对全国严重污染区的土壤调查，发现大田类农产品污染占有相当比例；对全国粮食调查发现，重金属铅、镉、汞、砷超标现象比较严重；污灌区重金属汞、镉、铬、铅等含量逐年增加。

3、土壤有机污染情况不清。土壤中的有机物污染物质主要包括有机农药和工业三废，较常见的有有机农药类、多环芳烃(PAHs)、有机卤代物中的多氯联苯(PCBs)和二噁英(PCDDs)以及油类污染物质、邻苯二甲酸酯等有机化合物。近年来，这些污染物在部分地区土壤中的含量呈明显的上升趋势。但目前这些土壤有机污染的基本情况还不清楚，特别是对土壤中痕量有机污染物的存在形态及危害效应了解不多。

4、农业生产方式导致多种土壤、生态问题。随着我国农村建设和农业发展进程的加快，农业生产中使用化肥、农药、农膜及畜禽粪便等造成的面源污染日益突出。按耕地面积计算，我国化肥使用量达40吨/平方公里，远远超过联合国粮农组织确定的单位面积施用量安全上限。农药年施用量达130多万吨，而利用率仅为30%左右。化肥、农药的过量使用，不仅导致农田土壤污染、农产品污染，而且导致土壤的肥力下降、土壤生态系统的破坏，土壤污染还可以通过径流造成水体污染和空气污染。

5、工业污染场地引发城市土壤环境安全问题。随着城市化进程和产业结构调整力度加大，原来建设在城市中的一些高污染企业按照新的城市规划或者国家相关政策实行了关、停、并、转、迁。这些企业关、停、并、转、迁后遗留的场址，成为城市土地再开发的重要来源。这些未经过污染治理的土地，潜藏着巨大的环境风险，如果盲目开发利用，将成为严重的安全隐患。与此同时，“垃圾围城”已经成为我国的一个十分严重的问题，不仅占用了大量的城乡土地，而且对土壤和其它环境要素的污染也非常严重。

6、区域性土壤污染问题出现。20世纪70年代，我国土壤污染往往是点源的、局部的。20多年来经济快速发展，在一些工业化、城市化和农业集约化程度高的地区，随着城市群、工业密集区的形成，我国出现了区域性的土壤污染。在我国经济较发达的地区（珠江三角洲、长江三角洲、京津冀、东北老工业区等），出现了土壤地球化学元素异常区和土壤污染高风险区。区域土壤环境质量出现恶化，严重影响了农产品质量安全和水环境安全，成为制约区域社会经济持续发展的重大环境问题。

土壤污染的后果最终将通过食物链进入人体，成为影响人体健康的“杀手”。近年来，我国因环境污染尤其是重金属污染造成的人体健康事件呈高发趋势，多数事件呈现出“企业污染土壤——土壤污染物集聚至农作物——农作物中的污染物被人体吸收致病”的规律。土壤污染所造成的人体健康危害事件频繁发生，不仅是受害人的健康受到损害甚至付出生命，更为严重的是成为群体性事件的直接原因，直接影响到社会的稳定和政府的公信。

    长期以来，中共中央、全国人大、国务院都高度重视土壤环境保护工作，为了切实掌握目前我国土壤质量状况和污染源情况，开展了全国土壤污染状况调查和全国污染源普查两项环保方面的重大基础国情调查，为土壤污染防治提供了全面、系统、准确的科学依据。2008年国家环保部出台了《关于加强土壤污染防治工作的意见》。2011年，作为“十二五”首个专项规划《重金属污染综合防治“十二五”规划》获得国务院批复后正式出台。在2011年召开的全国农村环保工作会议上，明确“十二五”农村环保立法已经将土壤污染作为两大突破口之一。2012年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出“以解决饮用水不安全和空气、土壤污染等损害群众健康的突出环境问题为重点，加强综合治理，明显改善环境质量。”党的十八大报告也明确指出：“坚持预防为主、综合治理，以解决损害群众健康突出环境问题为重点，强化水、大气、土壤等污染防治。”

我国的环境立法从1979年起步，到现在已经形成了覆盖各重要环境要素如大气污染、水污染、海洋污染的防治法律，但是还没有防治土壤污染的专项法律。现有的法律法规中有少数条款及规定涉及到土壤污染防治；同时，国家和行业主管部门还颁布了一些土壤环境质量标准和行业标准。但从总体上看，我国现行的土壤环境保护立法与标准离保障土壤安全、保护人体健康的要求还有很大距离。如《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《基本农田保护条例》中都有一些零散的规定；但缺乏系统性和可操作性，而且多半停留在一般号召，对违法的监管和惩戒均没有相应的条款，导致违法成本很低。土壤污染特别是农业用地土壤污染有其自身的特点，需要采取相对独立的防治措施，制定专门的、行之有效的制度和措施，填补法律制度的空白。针对我国目前防治土壤污染的严峻形势，结合世界先进国家的经验，建立健全土壤环境保护的法律制度十分必要。我们可以通过制定《土壤污染防治法》，进一步完善我国土壤环境保护法律法规体系。

  因此，吕忠梅代表提出了制定《土壤污染防治法》的具体建议

    土壤环境保护是一个复杂的系统工程，横跨自然科学与社会科学两大领域，涉及影响多个利益主体，关系到生产、生活各个环节。制定《土壤污染防治法》必须充分考虑这些因素，如果没有合理的制度安排，各项工作难以有序进行、各种利益也难以有效调整。我以为，我国土壤环境保护的制度体系，应包括土壤环境质量监测和评价制度、土壤污染责任追究制度、土壤污染防治基金制度、污染土壤管制制度、土壤污染治理和修复制度、土壤污染事故应急制度等。其中，特别要重点考虑如下内容：

1、确立土壤污染防治的风险预防原则

土壤污染不同于大气污染和水污染，不太容易被人们的感官所直接发现；也不迅速迁移，比较容易因积累，重金属对土壤的污染基本上不可逆转，许多有机化学物质的污染也需要较长时间才能降解。土壤污染治理成本高、治理周期长，有些土壤污染无法治理是一个世界性难题。因此，立法上必须确立风险预防原则，从源头控制入手，通过政府、市场、公众的共同参与，尽量避免或减少土壤污染的发生。

与此同时，土壤环境保护必须与大力推进经济结构调整和转变发展方式紧密结合，与引导绿色消费相结合。通过淘汰落后产能、关闭污染企业，切断污染物进入土壤的渠道；通过鼓励绿色生产、绿色消费，减少不合理的生产方式、消费方式带来的土壤污染。

2、建立土壤环境保护工作的综合治理机制

过去，由于种种原因，形成了“企业污染、群众受害、政府买单”的恶性循环。这既不符合“污染者负担”的国际通行原则，也不可能满足土壤污染治理的巨大资金需求。因此，有必要探索土壤环境保护工作的多元投入、多方参与的综合治理机制，形成政府主导、企业负责、公众参与的新格局。可以在法律上规定排污权交易，土壤开发利用与土壤污染治理、土壤修复一体化，建立土壤污染风险防治基金、土壤污染环境责任保险等工作机制。

3、建立信息资源共享信息公开机制

国家从1999年至今，已经专门安排资金进行了三次土壤质量调查，获得了我国土壤质量总体状况的大量基础性信息资料，这些信息资料对于立法、标准制定、强化监管、公众参与都是十分宝贵的资源。但也存在着多部门重复调查、重复建设数据库、信息不公开等问题。立法应该解决信息共享与信息公开问题：不仅要建好信息库，而且要实现资源共享；不仅要使基础信息为科学决策服务，而且要按照法律规定实现信息公开；不仅要建设基础信息库，而且要实现信息的动态管理与及时更新。

4、建立土壤污染影响人体健康的风险评估和公共干预机制

我国的《环境影响评价法》已经规定了建设工程的环境影响评价和区域建设规划的环境影响评价制度，要求对于建设工程项目和区域建设规划可能造成的不良环境影响进行评估。但是，在环境影响评价中，还没有针对人体健康的评估要求，这导致了我国在许多土壤污染导致人体健康受害的事件发生后，企业以达标排放为理由，政府无法追究排污企业的情况屡屡发生。为此，应在我国建立以人体健康为核心的环境标准制度，建立土壤污染影响人体健康的风险评估制度，并以风险评估结论为依据，建立土壤污染危害人体健康的公共干预措施，制定突发性事件应急预案。一旦发现土壤污染突发性事件，可立即采取有效处理措施，做好被污染土壤的安全处置工作，减轻污染危害。

5、完善土壤环境标准体系，建立满足我国土壤种类多样化特点的土壤环境质量指导标准

我国曾在1995年颁布过《土壤质量环境标准》，但该标准过分强调统一，未对污染等级划分提出量化指标，并不能满足我国土壤多样化特点。建议建立包括农用地土壤环保标准、场地土壤环保标准、土壤环境分析方法标准、土壤环境标准样品、土壤环境基础标准在内的土壤环境标准体系。根据土壤特点、土地功能提出量化指标，满足我国土壤多样化特点。

6、建立严格的土壤污染治理责任及法律责任追究制度

我国目前尚未建立土壤污染等级划分制度，使得污染者的治理责任不够明确；与此同时，对土壤污染行为的法律责任追究制度也不尽合理，使得受害者难以获得足额赔偿。因此，有必要建立土壤污染等级划分制度，如对土壤污染高危区（污灌区、固体废物堆放区、矿山区、油田区、工业废弃地、生态敏感区等）开展区域土壤污染风险评估和土壤环境安全性等级划分，结合土壤环境功能区划，明确土壤污染优先控制区及控制对象，一方面用于调整土地利用规划；另一方面明确不同区域土壤污染者的治理责任。与此同时，提高土壤污染者的违法成本，加重对土壤污染者法律责任的追究，在民事责任方面，除了要承担对受害者的赔偿责任外，还应承担土壤修复费用；对于严重违法，构成犯罪的，要追究刑事法律责任。

                                第十二届全国人大代表   吕忠梅