一、案由

    信访工作是一项构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党和政府密切联系群众的桥梁和纽带，是为人民群众排忧解难的工作，是人民群众行使民主权利的途径。1995年10月，国务院颁布我国第一部信访工作行政法规——《信访条例》，2005年１月，国务院修订并颁布了新的《信访条例》，标志着信访工作逐步迈向了法制化、规范化轨道。近几年来，我国越级上访量逐年增多，北京及一些省会城市信访维稳压力越来越大，造成这一现象的原因主要有：

    一是少数单位群众路线观念淡薄，执政为民意识不强。有的单位高度重视信访工作，对信访书面答复不服的或多次向全国人大等单位信访的，主动聘请专家参与复查信访案件，依法接受外部监督。但仍有少数单位出于私心或其它原因不重视信访工作，连全国人大代表信件在全国人大督办下也答非所问或不书面答复，多年问题不能得到解决；全国人大代表转交的信件有关单位多年不书面答复信访人也不书面答复转交全国人大代表，多年问题不能得到解决，可见信访问题十分突出。

    二是法律法规不完善或滞后，现有法规调整范围有局限。国务院有信访法规，最高检察院有信访办法，但最高法院至今没有信访办法，造成少数法院系统信访一片混乱。全国人大至今没有信访法律，造成全国人大及各地人大受理信访无法可依。有的人大及法院重视信访工作，参照国务院信访法规受理及办理，有的人大及法院不重视信访工作，造成信访无门。国务院信访法规和最高检察院信访办法在相当多的地方执行不好，执行不好的原因是立法权限有限，不执行该法没有规定纪律处分详细条款，对不依法信访或信访人有非法目的不能依法制裁。

    三是信访乱和信访难。信访乱指多个部门受理信访，重复交办及多头交办，造成重复办理，浪费财力和物力。信访难指信访人多年四处奔波，即使流血流泪，问题也得不到妥善解决，造成上述问题的原因是没有制定《中华人民共和国信访法》。作为有十几亿人口的国家，应当制定《中华人民共和国信访法》，规范各级国家机关、人民检察院、人民法院处理信访的程序、责任和规范信访人信访程序及责任，解决信访乱和难。

    从短期看，信访纠纷解决机制有其合理性，将会继续存在。从长期看，这种解决模式不应当是一种常态，只能是社会转型时期的一种纠纷解决措施，应当通过信访本身具有的权利表达功能将这些政策性纠纷引导至常规性的纠纷解决渠道，如诉讼、仲裁、协商、调解等。我国社会主义民主和法制不健全，进一步推进信访工作法制化，既是形式发展的现实要求，又是信访工作改革和发展的必然走向。

    二、案据

    制定信访法，可以从制度上确保依法行政、公正司法和依法治国的实现,确保信访有序进行, 从源头上大幅度减少信访, 快速解决当前突出问题。

    第一、信访立法有助于解决历史遗留的信访事项。信访无时效，无论经过多少年，只要信访人认为不合理，就可以到信访部门上访。随着改革的不断深入，人民的法律意识不断增强，维护自身权益已成为当今社会人们的不懈追求。信访立法可以就时效性作出相关规定，为解决历史遗留信访问题指出新路子。

    第二、信访立法有助于责任追究有法可依。信访条例仅仅对信访程序进行了规定，但未对违反程序如何处理作出明确规定，也未对违反程序的当事人由哪个部门依据什么处理作出规定。虽然，2008年7月中央纪委下发《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，但仅仅是对造成一定后果的才做出处理，未对一般的轻微的违反信访程序、弄虚作假的情形做出详细规定。信访立法可以建立完善的责任追究机制，不按规定办理信访事项、不按规定上访等对象就可以适用法律追究相关责任。

    第三、信访立法有助于规范信访秩序。“唯上唯大”的思想在我国人民心中已根深蒂固，信访人都想到上级，见大领导，认为大领导可以解决问题，致使有的信访人未到基层部门反映过诉求，直接到上一级信访部门反映，甚至到北京非正常上访。信访立法可以对信访人依法信访的权利予以加强和保护，同时对违法信访予以打击，有利于合法有序信访秩序的建立。

    三、方案

    信访立法应以现行《信访条例》为基础，征求多方面的意见和建议，更好地把握当前信访形式及趋向，使之更适应目前复杂多变的国内外形势。尽快出台关于信访方面的法律，把信访提升到法律层面，促使领导干部依法处理信访事项，谁不认真依法处理信访问题，将受到法律的制裁。只有这样才能更好地为人民服务，才能更好地维护党和政府的权威，更好加固党和政府的执政基础，最大限度地维护人民的利益。

    第一、应明确信访工作流程、信访人权利和义务及违法信访的法律责任、办理信访工作程序及不依程序办理的法律责任，明确办理信访单位依法聘请人员参与信访复核的程序，依法接受监督的程序，明确相关部门及信访人维护信访秩序的义务及违反相关规定应当承担的法律责任。

    第二、强化信访职能，赋予信访新权力。要做好信访工作，必须强化两方面的责任，即信访工作机构的责任和有权处理信访问题责任机关的责任。同时，强化信访工作机构的三大职能：一是畅通和拓宽信访渠道，二是强化监督，三是加强协调指导。同时可以赋予信访部门责任追究的权力，甚至考虑垂直信访部门，让信访部门独立实施监督职能，更好地维护人民的利益。

    第三、健全相关机制，服务好稳定大局。针对当前群众反映强烈的问题及社会存在的突出矛盾，信访立法应按照构建社会主义和谐社会的要求，遵循平等、公正、全面的原则，尽快完善和建立相关机制。一要建立排查、预防预警的工作机制，二要建立政策出台的稳定风险评估机制，三要建立突发事件处置机制。当前，应根据信访工作的特点，尽快建立一种以信访数量、内容、形式为主要参照系数的社会和谐度测评体系。建立这种测评体系，不仅有利于量化对一个地区及干部的综合考核，体现考核的科学性、公正性，而且有利于对一个地区的社会管理不善状况及时敲响警钟，使其采取有效措施，妥善化解基层社会矛盾，促进社会的和谐稳定。

                                                        第十二届全国人大代表  蒋忠仆