一、案由

（一）制定中医药法有利于中医药服务人民健康。改革开放以来，特别是近年来，在上级部门的正确领导和大力支持下，开封市的中医药事业取得了快速发展，形成了较为完善的医疗、保健、教学、科研、生产和管理体系。中医药管理体系基本理顺，中医药人才队伍建设成绩显著，学科水平和科研创新能力明显提升，中医药教育富有成效，中药商业和中药企业基础犹在，中医机构基础设施建设力度不断加大、就医条件明显改善，中医医疗服务能力明显提高。但是，开封市的中医药事业也面临诸多困难和问题，表现在：一是中西医并重方针没有得到全面落实。二是中医药发展基础薄弱，城乡差距较大。三是中医药特色优势淡化。中医药特色优势发挥不够、继承不够和创新不足的问题依然还没有得到根本解决。四是中医药人才培养与事业发展需求还不适应。五是基层中医药人员匮乏，农村中医工作仍然薄弱。

（二）中医药立法有利于建立和完善具有中医药特色法律体系。随着我国法制建设进程的加快和人民群众物质生活的提高，现行的与中医药有关的法律法规已不太适应中医药事业的发展，存在诸多问题。一是缺乏一部中医药的基本法律。自宪法做出“发展我国传统医药”的规定，已有29年，但至今没有一部能够将宪法原则具体化的中医药的基本法律。二是一些领域还存在法律空白。随着中医药事业的发展，中医药不断面临着新情况、新问题，但中医药的法制建设在一些方面还存在法律的空白。如由于对传统知识保护不力，造成一些国家无偿利用并占有了我们的传统知识，利用中医药传统知识攫取了大量利益，如传统中药如牛黄清心丸就分别被韩国和德国公司开发为牛黄清心微型胶囊和牛黄清心液，在我国申请了专利，而我国在这方面还没有相关的法律。三是中医药有关法律规定分散在相关法律法规中。目前，我国还没有一部中医药的综合性法律，现行与中医药有关的管理制度基本分散在相关法律法规中，不但中医药法律规范之间缺乏有机衔接，而且缺乏系统性和相对独立性。四是中医药有关的法律法规未能充分体现中医药特点。现行与中医药有关的法律法规主要参照西医药的管理模式和方法制定，体现中医药发展规律和自身特点不够，考虑中医药发展实际情况不够，中医药的继承与创新缺少法律制度保障，在一定程度上制约了中医药的发展和中医药特色优势的发挥。五是有关法律法规体现扶持保护中医药发展的力度不够。现行法律制度大多以管理规范为主，体现对中医药的保护和扶持不够，涉及保护和扶持中医药的条款也只是原则性规定，缺少刚性约束，缺乏有效的、具体的、操作性强的措施。

（三）制定中医药法有利于深化医药卫生体制改革。党的十八大提出继续深化医药卫生体制改革，建立基本医疗卫生制度，发展健康产业，实现人人享有基本医疗卫生服务的宏伟目标。中医药“简、便、验、廉”的特点，注重“治未病”的预防保健、促进健康的理念，强调“大医精诚”以人为本的人文精神，在深化医药卫生体制改革、建立基本医疗卫生制度以及转变我国卫生发展方式中大有可为。因此，有必要通过立法，建立起有利于充分发挥中医药作用的体制、机制和制度，更好地为人民群众健康服务。

（四）制定中医药法有利于促进中医药走向世界，保持中医药在世界传统医学领先地位。中医药作为我国重要的医药卫生资源，与西医药共同担负着维护和增进人民健康的任务，已成为我国医药卫生事业的重要特征和显著优势。但是随着世界经济全球化的进程加快，科学技术日新月异，现代医学快速发展，中医药发展面临严峻的国内外形势的挑战，迫切需要通过立法保障和促进中医药的继承发展。一是面对国外传统医药的立法与管理形势，加快中医药立法已迫在眉睫。据WHO统计，目前世界上有54个国家制定了传统医学相关法案，92个国家颁布了相关法案，做到了对传统医药单独立法管理，保护本国传统医学的发展。面对国际传统医药发展形势，保持中医药在世界传统医药中的领先地位，迫切需要我国制定一部中医药专门的法律。二是面对国际社会对中医药的“倒逼”态势，加快中医药立法已迫在眉睫。目前，国际社会对以中医药代表的传统医药认识发生了积极变化，中医走向世界的步伐不断加快，同时也使中医药发展面临新的竞争和挑战。特别是一些国家凭借其雄厚的经济实力和先进的技术手段，对中医药进行研发和为我所用，以占据中医药技术制高点，争夺中医药知识产权和主导权，对我国中医药形成“倒逼”态势。据了解，我国周边的一些国家，力图通过立法、制定标准等手段，将中医药的理论知识和诊疗技术方法据为己有.面对这种形势，我们要从国家利益和战略高度来考虑中医药知识产权的保护问题，一方面，要完善现行知识产权保护制度，加大对中医药知识产权的保护；另一方面，应借鉴泰国的做法，建立专门的中医药传统知识保护制度，保护中医药传统知识和持有人的合法权益。

（五）中医药立法有利于中华传统文化的弘扬和传播。 中医药是中华民族的瑰宝，蕴含着丰富的哲学思想和人文精神，是我国文化软实力的重要体现。其天地一体、天人合一、天地人和、和而不同的思想基础，整体观、系统论、辨证论治的指导原则，以人为本、大医精诚的核心价值，深刻体现了中华民族的认知方式、价值取向和审美情趣，具有先进性和超前性。随着经济社会的发展和人民群众生活质量的提高，人们的保健意识和需求日益增长。中医药文化不仅为中华文明的发展做出了重要贡献，而且对世界文明的进步产生了积极的影响。中医药立法必将有利于中医药文化的弘扬，有利于提高全民健康素养，有利于满足人民群众的文化需求。

（六）中医药立法有利于统一共识，形成发展中医药事业合力。2010年，国家主席习近平出席了皇家墨尔本理工大学中医孔子学院授牌仪式并发表讲话。中医药学是中华民族优秀文化之瑰宝，是我国劳动人民在长期与自然灾害和疾病作斗争中反复实践、总结而逐步形成的一套科学的理论体系和方法。但也有一些民族虚无主义者叫嚣取缔中医，一些知名学者不能客观评价中医药。通过中医药立法有利于统一共识，澄清一些不实讹传，形成发展中医药事业的合力。

    二、案据

（一）制定中医药法已具备良好的立法实践基础。1982年《中华人民共和国宪法》第21条规定“发展现代医药和我国传统医药”，确立了中医药等传统医药的法律地位，为中医药发展和法律制度建设提供了根本的法律依据。此后，我国制定了一系列与中医药有关的法律法规。在法律层面，1984年颁布了《中华人民共和国药品管理法》，1998年颁布了《中华人民共和国执业医师法》；在行政法规层面，1987年颁布了《野生药材资源保护管理条例》，1992年颁布了《中药品种保护条例》，1994年颁布了《医疗机构管理条例》，2003年颁布了《乡村医生从业管理条例》，2003年10月1日颁布实施了《中华人民共和国中医药条例》等；在部门规章、规范性文件方面，已涉及到中医机构、医疗保健、人才培养、科学技术、对外交流与合作等方面。与此同时，全国有25个省、市、自治区先后出台了地方性中医药法规。这些，都为中医药立法积累了大量宝贵的实践经验。此外，国外传统医药立法，也给我们提供了大量可借鉴的经验。

（二）制定中医药法已具备难得的良好机遇。党和国家高度重视中医药事业的发展，党的十八大报告明确提出要“坚持中西医并重，扶持中医药和民族医药事业发展”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要“完善中医药事业发展政策和机制”。《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》强调“要加快中医药立法工作”。《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》指出“积极推进中医药立法进程，完善法律法规”。这对中医药立法提出了要求，指明了方向。全社会特别是全国人大代表和政协委员十分关注和支持中医药法制建设，自1983年董建华等全国人大代表提出了中医药立法议案以来，不断有全国人大代表和政协委员呼吁中医药立法，为加快制定出台中（传统）医药法带来了难得的历史性机遇。

（三）制定中医药法已具备良好的政策环境。新中国成立以来，党和国家制定了一系列有关中医药的方针政策，特别是《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》（国发〔2009〕22号），充分肯定了中医药的科学文化价值、历史贡献、现实地位和重要作用，进一步重申了发展中医药事业的指导思想、基本原则，明确提出了扶持和促进中医药事业发展的政策措施，为中医药立法奠定了良好的政策依据。

综上所述，中医药立法不但迫切需要、切实可行，而且条件具备、时机成熟。

    三、建议

（一）中医药法的立法原则。建议起草制定中医药法时要本着以下原则，第一，站位要高。《中医药法》应坚持站在全国和全社会的角度，不能仅从部门和行业的利益出发为立法而立法，成为部门和行业法。第二，要重视宏观。具体法律条文宜粗不宜细，一些比较详细的规定可以放在以后出台的实施细则中。第三，要突出保障中医事业发展的机制。党中央经过深思熟虑，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要“完善中医药事业发展政策和机制”，中医药法应在中医药事业的管理、中医药服务提供与利用、中医药事业发展的筹资渠道、中医药健康服务业发展的优惠倾斜、中药资源保护与开发利用等方面建立机制和完善政策，进而落实党中央的战略意图。第四，要注意与其他相关法律的衔接。一方面要与执业医师法、药品管理法、精神卫生法、传染病防治法等现有法律衔接好，避免法律条文之间的冲突，另一方面要针对现有法律中未明确中医药地位或限制中医药事业发展的条款，制定相应的条款予以明确或抵消其它法规中明显限制中医药事业发展条文的负面作用。

（二）中医药法的主要内容。建议中医药法由总则、服务体系建设、人才培养、继承创新、知识保护、中药生产和流通、中药资源保护和利用、文化和知识传播、投入渠道、管理和评价体系、法律责任和附则等12部分组成，在具体条文中要体现党和国家对中医药事业的保护，采纳现有法规政策对中医药事业已做出的、合理的规定，吸纳各地已探索成功的经验，顺应中医药自身特点和发展规律，鼓励社会各界对中医药事业的支持，规范中医药机构和中医药从业人员的行为，保护其合法权益，依法打击侵犯中医药事业、败坏中医药声誉的人和事。

（三）加快中医药法立法进度。在卫生部、国家中医药管理局等有关部门的努力下，《中医药法（草案）》已于2011年报至国务院法制部门，2012年全国人大的有关领导也到各地进行了调研和征求意见，《中医药法》曾列入十一届全国人大常委会立法规划。我们目前看到的中医药法（草案）较好地突出了保护、扶持、促进中医药发展的宗旨，立足中医药服务，发挥中医药特色优势，相关制度设计比较合理，体现了中医药的规律和特点。建议国务院法制部门将《中医药法》列入今年国务院立法计划一档项目，加快审议，及早上报全国人大常委会。同时，建议全国人大进一步加强对中医药法立法工作的指导和督促，促进《中医药法》早日出台。

                                                  第十二届全国人大代表   蒋忠仆