【案由】

党的十八大提出大力推进生态文明建设，把生态文明建设纳入社会主义现代化建设五位一体的总体布局。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次确定了生态文明制度体系，提出“实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度和责任追究制度”，用制度保护生态环境。

让老百姓喝上干净的水是政府需要提供的一项基本公共服务。从2008年《水污染防治法》修订实施以来，我国的水污染防治工作取得了较大进步，但水环境恶化趋势未得到根本遏制，制约了经济社会的可持续发展。根据环保部公布的环境状况公报，近年来，我国流域水污染状况严峻，2012年度长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河、浙闽片河流、西南诸河和西北诸河十大流域中，Ⅳ—Ⅴ类水占到20.97%，劣Ⅴ类水占到10.2%，有些甚至影响流域周边居民的饮用水安全。与此同时，跨行政区流域水污染事故、纠纷不断，流域统筹协调不力的问题突出。而在流域管理中，因流域的整体性和人为行政区分割间的矛盾、排污的外部不经济性，使得地方政府在协调解决环境问题的博弈中，上下游地区之间难以合作。因此，如何建立合理、适合中国国情的流域管理体制机制是加强流域管理的关键。

目前，我国在流域管理方面也进行了一些积极探索，如太湖流域的两省一市，依托长三角合作框架，已初步建立了合作机制，实行了统一的污染物特别排放限值。有些地区探索了生态补偿机制，为流域环境管理制度的建立积累了有益经验。但这些做法仅限于某一方面或者局部地区，没有系统化和制度化，不能满足当前水环境管理的需要。

【案据】

当前流域环境管理存在的主要问题有：

一、流域缺乏统一的规划，上下游之间的功能定位和产业布局不协调

目前各流域缺乏统一的规划，流域上下游之间功能定位和产业布局不协调的问题较为突出。如跨省河道上游A省水环境功能区IV类，下游B省的水功能区II类，难以实施有效保护。有些地方未从流域整体出发，根据自身的利益需要，规划布局产业，往往造成地区之间的产业布局不平衡和不协调，有些地方将污染严重的化工、石化、制浆造纸、印染、生物制药、皮革、农药、电镀等行业布局在地区边界，造成跨界污染纠纷。

二、缺乏流域管理的相关制度安排

由于环境保护具有明显的外部性的特征，而采取相关的环境保护措施又需要大量的投入，甚至可能在短期内影响当地经济的发展，因此，没有平衡好流域内各省市之间利益关系，难以就流域环境管理问题取得共识，并采取一致行动，即使在相关部门的协调下采取合作，这种合作也只能是暂时的、短暂的、不可持续的。因此需要在法律上，从体制、机制和费制等方面对流域的管理作出系统的规定。如建立流域上下游间的生态补偿、污染事故的补偿机制等。

三、流域的监管未形成合力

由于行政区界划分的原因，流域各方出于地区经济利益的考虑，当地区经济利益与流域整体利益发生冲突时，当地政府往往以牺牲下游的环境利益作为发展本地区经济的代价。而现有的流域管理机构难以起到跨行政区域的统筹协调作用。跨流域界面来水水质的控制和监测力度，特别是有毒有害物质监测不到位，信息共享机制流于形式，针对水质超标的整改计划不落实，造成事故、纠纷不断。

【建议】

鉴于流域环境保护与区域发展紧密相关，为有效统筹跨行政区，尤其是跨省流域的经济发展和环境保护，必须建立起国家层面的协调统筹机构。近期，为应对大气灰霾污染问题，长三角、京津冀等地区建立了区域大气污染联防联控的协调机构，起到了很好地效果。建议借鉴上述做法，通过水污染防治法修订将其制度化，具体如下：

一、建立有效的流域环境管理体制

国外流域管理的成功经验表明，以流域为单元的水资源综合管理，能够更好地发挥流域功能、保护环境。而建立高效、权威的流域管理机构是实现流域科学管理的关键因素。目前国外主要有两种模式，一种模式为综合管理模式，成立独立的流域管理局，负责整个流域的规划、保护、和开发利用工作，以美国田纳西流域管理局（TVA）最为典型；另一种模式为流域管理委员会加流域管理机构模式，由流域管理委员会负责流域内重大事项的决策，流域管理局负责流域内的相关管理事务的指导、协调和监督，典型的有澳大利亚墨累河流域委员会。

借鉴国外流域综合管理的成功经验，结合我国现有的管理体制和流域的特性，我们认为，我国流域管理机构的组建可采取流域管理委员会加流域管理局的体制。首先，由国务院成立流域管理委员会，流域管理委员会由国家发改委、环境保护部、水利部以及相关省市人民政府组成，委员会主任由国务院副总理或者国务委员担任。流域管理委员会负责制订政策，对流域管理的重大事项和政策做出决议和决定。其次，改造现有的流域管理局，对目前水利部下属的各流域管理机构进行改造，作为流域管理委员会的执行机构，业务上受国家环保部和水利部的双重领导。其职责是执行流域管理委员会所制定的政策和作出的决定，负责流域管理相关事务的指导、协调和监督，其职能不替代现有地方政府的职责。具体的管理事务和环境质量仍由地方人民政府负责。

二、建立流域间协同合作长效机制

加强流域协同合作是促进流域地区之间的良性互动，保障流域环境管理的重要内容。由于流域各省市的利益不同，目前流域上下游之间的合作稳定性不强，因此需要通过国家立法建立流域间的协同合作长效机制。同时需要注意以下两方面的问题：1、在机制保障方面，将流域的环境管理合作作为区域合作的重要内容加以推进（如将太湖流域合作作为长三角合作的重要内容），不断提高合作的等级和深度。2、在合作的内容方面，进一步加强规划、标准的协调统一，推进信息共享，近期，要以保障流域饮用水源安全为重点，建立相关的合作机制，如建立突发性事件的及时通报等。

三、探索生态补偿机制

要求流域各地区采取协调一致的环境保护行动，必然产生不同地区间的利益差异与利益冲突，需要一种制度性机制来予以调节和平衡。建立生态补偿机制，是调节和平衡省市之间利益差异和利益冲突的重要措施。为此，建议在流域上下游之间通过财政转移支付等方式建立生态补偿机制，以跨地区界断面的水质监测数据为依据，确定一个具体水质标准，上游水质好于这一水质标准的，下游给予上游补偿；上游水质劣于这一水质标准的，上游给予下游补偿。

【立法建议稿】

建议在《水污染防治法》修改中增加下列规定：

第××条（管理体制）

国家实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。

国务院设立流域管理委员会，流域管理委员会由国家发改委、环境保护部、水利部以及相关省市人民政府组成，委员会主任由国务院副总理或者国务委员担任。委员会负责协调和决策流域范围内的重大管理事务。

流域管理委员会下设××流域管理局，作为环境保护部和水利部的共同派出机构，负责执行流域管理委员会的决策和决定，负责流域水污染防治、水资源保护、开发利用的指导、协调和监督工作。

相关省市人民政府负责本辖区内流域的水污染防治、水资源保护、开发利用的日常监督管理工作，对本辖区内流域的水环境质量负责。

第××条（流域综合规划）

流域管理局应当会同相关省市人民政府组织编制流域综合规划，报国务院批准后组织实施。

相关省市人民政府应当根据流域综合规划，制定本行政区域内的实施规划，纳入本区域内的国民经济和社会发展计划。土地利用规划、城市总体规划、以及相关专业规划等应当与流域综合规划相协调。

流域范围内一切开发利用及其相关的管理活动都应当符合流域综合规划。

第××条（饮用水源保护）

相关省市有关县级以上人民政府应当按照确保水量、水质安全和未来发展趋势要求，合理选取饮用水水源地，划定饮用水水源保护区。

对流域内划定的饮用水源保护区，上游省市有配合的义务，应当采取有效措施，确保下游饮用水源安全。

第××条（信息共享）

流域管理局应当会同相关省市人民政府建立水环境、水资源信息通报制度，建设流域水环境、水资源信息共享平台和数据库，实现污染物总量控制、污染源治理、污水处理设施建设、水源地建设等信息共享。

当流域发生水污染事故，可能影响相邻省市的，事故发生地的省级人民政府应当及时通报相邻省市人民政府。

第××条（生态补偿机制）

国家建立流域环境保护生态补偿制度。

相关省市人民政府应当将流域环境保护生态补偿资金纳入财政转移支付的范围。

对跨省界水体断面未达到水污染防治规划确定的水环境保护质量目标，并造成下游水污染损失的，上游省级政府应当对下游的直接经济损失给予补偿。

对下游地区因特殊的水环境质量要求，需要上游地区限制开发建设或者采取专门的生态保护措施的，下游地区应当对上游地区给予适当补偿。

                                                   第十二届全国人大代表  张全