【案由】

土壤是人类赖以生存的三大环境要素之一。近年来随着经济的发展，工业化、城镇化进程的推进，土壤同另外两大要素大气、水一样，面临着空前巨大的环境压力，为保护有限的土地资源，保障农产品质量安全和人居环境安全，加快土壤环境保护立法刻不容缓。

    我国土壤环境污染问题形势严峻。根据2006年的全国调查数据，全国约有受污染的耕地1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的1/10以上，2013年的数据进一步表明，全国已不能继续耕种的中重度污染耕地已达5000万亩左右。华南部分城市约有一半的耕地遭受镉、砷、汞等有毒重金属和石油类有机物污染；长三角有的城市连片的农田受多种重金属污染，致使10%的土壤基本丧失生产力，成为“毒土”。除农业耕地外，工业场地型的土壤污染也十分严重，据专家初步估计，我国各类工业污染场地地块数至少以数十万计，多数分布在经济发达地区和老工业基地。近年来，“镉大米”、“重金属蔬菜”、“血铅事件”等与土壤污染密切相关的起起事件，成为了公众心中萦绕不去的阴霾。

土壤环境保护制度构建需求迫切。土壤污染严重威胁人群生命健康，造成了大量土地资源的浪费和流失，重视对土壤环境的保护和修复，才能实现资源和经济的可持续发展。尽管在《环境保护法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等现行的法律法规中已有一些关于土壤污染防治的规定，但其范围满足不了现实的需要，诸如对不同用途土地污染的划分、各种土壤相关污染物种类的确定和划分、受污染土壤的修复责任的分担、土壤污染整治的行政管理体制制定等多方面的实际操作性问题，单靠修订现行法律法规是无法解决的，特别是针对污染土壤的预防、整治、修复和开发利用的相关工作，目前仍存空白。因此，应当尽快制定专门的土壤环境保护法，规定专门的、行之有效的制度和措施。

【案据】

一、发达国家和地区土壤环境保护立法情况

由于经济发展速度的不同，一些发达国家和地区较早就凸显出土壤环境恶化的问题，因此相关环境保护立法也较早较成熟。诸如美国、英国、德国、法国、荷兰、日本以及中国台湾地区就纷纷开展了土壤环境保护法律体系的制定或完善：

美国政府于1976年颁布《资源保护与回收法》，适用于预防场地污染，1980年发布了《综合环境响应、补偿和义务法》，规定了土地的拥有者和使用者必须对土地的污染负责和有清除污染的义务，并批准设立污染场地管理与修复基金(超级基金)；英国分别制定了用于指导污染场地重新开发利用的《城镇和乡村规划法案1990》和《规划政策导则第23条》，以及对污染场地识别和治理过程进行控制的《环境保护法案1990》和《环境法案1995》；德国制定了《联邦土壤保护法》，除了减少或避免土壤污染外，还规定了须清理被遗弃污染场地，并依此建立起了一套完善的污染场地管理体系，要求对污染场地进行调查、识别、风险评价和修复、评估后才可以重新投入使用；法国在《工业法》中对土壤修复进行了明确规定，并配套颁布实施《污染土壤分析方法导则》等数十项土壤环境保护相关导则，积极开展污染场地的调查和修复行动；荷兰在1970年起草了《土壤保护法》，1983年出台了《土壤修复临时法案》，1994年制定了《土壤保护法》和土壤质量标准和规则，其每年花费4亿欧元修复1500~2000个场地；日本针对农业型土壤污染和城市型场地污染分别制定了《农用地土壤污染防治法》和《土壤污染对策法》，实施后土壤污染状况调查、指定的受污染土地、以及修复的受污染土地的数量明显增加；中国台湾地区针对土壤污染制定了《土壤及地下水污染整治法》，并制定了配套的18项法律规范，形成了比较完备的土壤污染防治立法体系。

上述各国和地区在各自相关土壤环境保护法律制度的约束和指引下，积极开展工作，使土壤污染得到了有效的遏制，已污染土壤得到了有序的整治和修复，值得我国土壤环境保护立法参考。

二、国内土壤环境保护相关政策和实践

对土壤环境保护工作，国内已开展了一些探索和尝试，积累了宝贵的经验，为土壤环境保护法的制定实施打下了一定的基础：

政策法规方面，先后制定实施了以下办法：2004年，原国家环保总局发出了《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》，明确了污染场地管理调查评估的主要内容和主要责任主体；2005年，原国家环保总局颁布了《废弃危险化学品污染环境防治办法》，规定对危险化学品相关经营活动应进行场地检测和评估，造成污染的应限期恢复；2008年，环保部颁布了《关于加强土壤污染防治工作的意见》，使全国土壤污染状况调查、土壤污染防治法律法规和标准体系、污染土壤修复与综合治理试点示范等工作相继开展；2009年，环保部下发了《土壤环境监管试点工作方案》，在北京、重庆、山西、浙江、江苏、山东、湖南、湖北、海南、四川、沈阳、宁波等省市开展土壤环境监管试点工作。

技术标准方面，先后制定实施了以下技术规范：1995年，原国家环保总局和技监局颁布《土壤环境质量标准》(目前正组织修订)，1999年，原国家环保总局颁布《工业企业土壤环境质量风险评价基准》，2004年，原国家环保总局颁布《土壤环境监测技术规范》，2007年，原国家环保总局和质监总局颁布《展览会用地土壤环境质量评价标准(暂行)》，目前正在制修订的标准规范包括《场地环境调查技术规范》、《污染场地监测技术导则》、《场地土壤污染风险评价技术导则》、《受污染场地土壤修复技术导则》，它们将成为场地环境保护标准体系的主要框架。

工作实践方面，环保部门于1999年启动土壤污染调查工作，2006年7月起，时国家环保总局和国土资源部联合开展了全国土壤污染状况调查，已建成全国土壤污染状况调查数据库和样品库，针对重金属类、石油类、多氯联苯类、化工类污染场地和污灌区农田土壤等开展试点研究，完成12项试点工程、18份研究报告和7部污染土壤修复技术指南草案，完成了《土壤保护战略研究报告》。

上述政策、标准的实施和实践工作，都为土壤环境保护立法提供了不可多得的科学依据。

尤其是在2012年11月27日，环境保护部、工业和信息化部、国土资源部、住房和城乡建设部等四部委联合发布了《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》，提出了排查污染场地、合理规划被污染场地的土地用途、严控被污染场地的土地流转、开展被污染场地治理修复、严格环境风险评估和治理修复管理、切实防范场地污染、落实相关责任主体、强化保障工作、加强组织领导的九项任务；2013年1月23日，国务院办公厅公开发布了“关于印发近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知”，明确了从2015年到2020年的土壤环境保护和治理目标，提出了严格控制新增土壤污染、确定土壤环境保护优先区域、强化被污染土壤的环境风险控制、开展土壤污染治理与修复、提升土壤环境监管能力、加快土壤环境保护工程建设等六条主要任务，要实现这些任务目标，亟需土壤环境保护立法指引。

目前，环保部等部门已组织成立了《土壤环境保护法》立法起草专家组，召开了多次专题座谈会，立法准备工作也基本就绪。

【建议】

土壤环境保护立法旨在应对土壤污染，因此, 《土壤环境保护法》应包括土壤污染预防和土壤污染整治两方面内容。考虑到现行水、大气、固废、放射性污染防治法对土壤污染源排放已有一定的规定，因此预防部分可重点规定土壤环境保护规划、土壤环境调查、监测、评估等内容。在规定预防土壤污染的同时，《土壤环境保护法》更应偏重土壤污染整治，建立相应的制度和措施。具体建议：

一、立法原则

采用利益主导模式，宽严适中，促进土壤污染整治与经济发展良性互动；区分“农业型”和“工业场地型”污染；实现法律责任多元化和土壤污染整治民事责任的社会化；促进土壤污染整治市场化、专业化。

二、管理体制

鉴于土壤环境保护工作的复杂性，建议由政府对土壤环境保护工作总负责。

政府部门的管理实施统管和分管相结合的方式，由环保部门对土壤环境保护工作实施统一监督管理；经济信息化部门负责工业场地土壤污染预防和整治的管理；农业部门负责农田土壤污染的预防和整治管理；发展改革、国土资源、规划、建设、财政、科技、卫生、工商等相关部门在各自职责范围内负责土壤环境保护相关工作。

三、基本法律制度

1、土壤污染调查监测制度

调查监测制度是防治土壤污染的一个基础性制度，土壤调查耗时长、过程复杂，要明确调查主体、统一调查方案、规范调查方法，建立土壤污染档案，特别是对已发生土壤污染事故的区域、饮用水水源地、危险物质作业场所等涉及土壤高污染风险的敏感区域应开展重点调查，为土壤环境保护和修复治理提供基础支撑。

2、土壤污染管制区制度

根据污染程度和影响程度的不同，将土壤污染区域划分为土壤污染清理区和土壤污染整治区，在各管制区内采取不同的管制方式。对土壤环境质量超过规定的标准，污染有扩大、蔓延趋势或者已影响到人体健康的区域，划定为土壤污染清理区域。该区域应当限期清理，清除污染物。相关污染者或者权利人应按环保部门的要求限期治理污染，在限定期限内没有完成的，可以通过代履行进行。对其他土壤受污染的区域，根据土壤用途，划定为一定的土壤污染整治区，分步进行整治。在完成整治前，限制该区域的产业准入。

3、土壤污染的责任制度

土壤污染的预防和整治实行污染者依法负责原则。造成土壤污染的单位是土壤污染调查、评估、治理、修复的责任主体。造成土壤污染的单位发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位承担相关责任；该单位已终止的，由所在地县级以上人民政府依法承担相关责任；土地使用权依法转让的，由受让人承担相关责任。

同时，依据投资者收益原则，引导和鼓励社会力量投入土壤环境保护工作。

    4、工业场地流转制度

将土壤污染调查、评估、治理、修复作为实施工业场地流转的前置条件，规定在土地出让、划拨前应完成环境调查、评估工作，经调查和评估发现土壤已受污染的，应当明确治理修复主体，并编制治理和修复方案，方可流转。

5、农用地土壤保护制度

通过相关政策法规推广高效低毒的化肥和农药，指导农民合理施用化肥和农药；实施污水灌溉工程的，应确保污水预处理达标后使用。对受污染的农田，在政府组织开展整治前，如尚有可资利用的地方，农业部门应当公布适宜或不适宜种植农作物名录，对农产开展指导。

6、突发性污染应急制度

在可能造成土壤污染紧急事件发生时，要求造成污染的单位和个人，必须立即采取防治土壤污染危害的应急措施，并报告环境保护部门及其他有管辖权的管理部门，接受调查并做出紧急处理，把土壤污染对人类健康或环境造成的危害降到最低限度。

7、土壤污染治理的基金制度

土壤污染整治周期长、技术难、投资巨大，因此需要建立国家和省两级土壤污染整治专项基金，支持对被污染的土壤进行整治与修复。在污染者不明、无力或不愿承担责任时，由专门的土壤污染整治基金来进行支付，整治基金同时保留向污染者追偿的权利。

【立法建议稿】

土壤环境保护法

（草案）

第一条（立法目的）

为了预防和整治土壤污染，保障人体健康和土地资源永续利用，制定本法。

第二条（适用范围）

本法适用于中华人民共和国境内土壤污染预防和整治工作。

向土壤排放污染物的行为规制，按有关法律规定执行。

第三条（责任原则）

国家对土壤污染的预防和整治实行污染者依法负责原则。

造成土壤污染的单位是土壤污染调查、评估、治理、修复的责任主体。造成土壤污染的单位发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位承担相关责任；该单位已终止的，由所在地县级以上人民政府依法承担相关责任；土地使用权依法转让的，由受让人承担相关责任。

国家依据投资者收益原则，引导和鼓励社会力量投入土壤环境保护工作。

第四条（政府职责）

县级以上人民政府对本辖区内土壤环境保护工作负总责，应当将土壤环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，并采取有利于土壤环境保护的经济、技术政策和措施。

第五条（管理体制）

土壤环境保护工作实施统管和分管相结合的管理体制。

县级以上环保部门对本辖区土壤环境保护工作实施统一监督管理；经济信息化部门负责工业场地土壤污染预防和整治的管理；农业部门负责农田土壤污染预防和整治的管理；发展改革、国土资源、规划、建设、财政、科技、卫生、工商等相关部门在各自职责范围内负责土壤环境保护相关工作。

第六条（土壤环境保护规划）

县级以上人民政府应当根据本辖区土壤环境污染状况，制定规划、采取措施，使本辖区土壤环境质量达到国家和地方规定的标准。

各级国土资源、建设、规划等部门编制土地利用总体规划、城乡规划等相关规划时，应当充分考虑土壤污染状况，合理规划土地用途，严格用地审批。

第七条（土壤环境状况调查）

国家定期组织土壤环境状况调查。具体调查要求由环保部会同有关部门制定，县级以上人民政府负责实施。

县级以上环保部门应当加强重点区域土壤污染的调查。有以下情形之一的土地，应当开展详细调查：

(一)发生土壤污染事故的；

(二)饮用水源保护区范围内的；

(三)被用作生产、贮存、经营、使用、运输危险物质的企事业单位用地的；

(四)被用作产生、收集、贮存、运输、处置、利用危险废物、放射性废物的企事业单位用地的;

(五)被用作固体废物填埋地、城市放射性废物库的；

(六)其它可能已造成土壤污染的场地。

第八条（土壤污染管制区制度）

国家对受污染的土壤，建立土壤污染管制区制度。

土壤污染管制区分为土壤污染清理区域和土壤污染整治区域。

对土壤环境质量超过规定的标准，污染有扩大、蔓延趋势或者已影响到人体健康的区域，划定为土壤污染清理区域。该区域应当限期清理，清除污染物。相关污染者或者权利人应按环保部门的要求限期治理污染，在限定期限内没有完成的，可以通过代履行进行。

对其他土壤受污染的区域，根据土壤用途，划定为一定的土壤污染整治区，分步进行整治。在完成整治前，限制该区域的产业准入。

土壤污染管制区划定情况及相关措施，应当向社会公布。

第九条（工业场地流转要求）

关停并转、破产或者搬迁工业企业，原场地采取出让方式重新供地的，应当在土地出让前完成环境调查、评估工作；原场地被收回用地后，采取划拨形式重新供地的，应当在项目批准或核准前完成环境调查和评估。

经调查和评估土壤已受污染的，应当明确治理修复主体，并编制治理和修复方案。未经调查、评估，未明确治理、修复责任主体的，原场地禁止进行流转。

第十条（农用地土壤环境保护）

县级以上人民政府应当开发推广高效低毒的化肥和农药，指导农民合理施用化肥和农药，减少农田和土壤污染。

实施污水灌溉工程的，污水应先行处理达到《农田灌溉水质标准》，方可使用。

对受污染的农田，在组织开展整治前，如尚有可资利用的地方，农业部门应当公布适宜或不适宜种植农作物名录。

第十一条（土壤污染整治基金）

国务院和省级人民政府分别设立土壤污染整治基金，用于支持重点区域土壤污染整治工作，具体办法由国务院制定。

第十二条（突发性污染应急报告制度）

造成土壤污染的单位和个人，必须立即采取防治土壤污染危害的应急措施，并向环保部门和其他有管辖权的管理部门报告，接受调查并做出紧急处理。

环保部门和其他有管辖权的管理部门应当及时予以处置土壤污染事件。必要时可采取暂扣、封存生产设施(排污设施)，责令有关单位停产等强制措施。

第十三条（法律责任）

略

第十四条（实施日期）

本法自201X年X月X日起施行。

                                                   第十二届全国人大代表  张全