挑战与机遇
　　近年来，我国中东部地区雾霾日益加剧、区域环境问题举世瞩目。 霾过程是一种碳足迹亢奋、氧足迹亏损、水资源耗竭、环境容量过载、生态系统退化、人类活动过度密集、静风逆温气候和下垫面特异现象下的复合生态演化过程；　是人类生态的物质、能量、信息、时间、空间过程从生物链转向矿物链、太阳能转向化石能、自然景观转向人工景观、农耕生产长周期转向工业生产短周期、生物生态慢信息转向社会生态快信息的必然结果；是大自然对化石燃料高耗费、化石产品大普及、自然景观大破坏、交通运输快流通、生活垃圾快废弃的复合生态退化过程的信息反馈与报复，是生态系统服务功能下降的典型恶果。
灰霾不只是城市工矿污染物的排放问题，更是区域气候条件、景观格局、城市下垫面、城乡工业、农业、建筑、交通活动相互作用的复合生态系统问题，除了污染防治外，还需要从产业生态格局、区域生态服务和生态文明建设入手，改变传统经济增长方式和消费模式，调整产业结构和布局，强化生态服务功能建设，改进和完善城市生态基础设施、生态交通、生态代谢和生态健康技术，减少人类活动对地球表层三维流场和生命支撑系统的搅动。
中国环境问题的转折点是2008年。2008年以前，多数区域环境容量并未饱和，末端治理尚未显现其致命弊端， 环境管理主要还是集中在局部企业的点源污染和局部地区的面源污染上。2008年以来，随着全国工业化、城镇化的加速、基础工业的腾飞、化石能源开发利用的高速增长和汽车时代的到来，中国的GDP在前30年增长85倍的基础上又翻了几乎一番，化石能源消耗增长了1/3， 而自然生态的建设与退化基本持平，环境承载力几乎没变，但却再也承载不了如此大规模的生产与消费活动。改革开放所依赖的两大资源：人口红利与生态红利已相继陨落，以灰霾为代表的区域环境问题日益凸显，中东部静风逆温天气下的大气环境容量和生态服务功能全局性亮红灯，环境风险变成环境灾害，环境健康和生态安全成为社会关注的焦点。
其实，灰霾只是人们直觉可以感受到的环境灾害，而水华、热岛、垃圾、生境退化与环境疾病等带来的生态风险哪一项都不比雾霾轻，光靠头痛医头、脚痛医脚的办法是解决不了的。其根本原因是机制体制问题没解决、政策法规没到位、管理技术没突破，区域产业结构和布局没管住。
    问责环境管理
从生态学角度看来，当今环境问题的根源在于代谢失衡、系统失序和管理失调， 包括物质代谢在时间与空间尺度上的滞留与耗竭（物）、生境演化在结构与功能耦合上的破碎与板结（境）、事理运筹在体制与信息馈合上的分割与断缺（事）、人类行为在局部和整体关系上的近视与自私（人），特别是城环境质量和生态资产管理体制的条块分割、头痛医头脚痛医脚的问题导向型城市管理体制所造成的。表现在人类活动的“碳-氧”、“水-土”， 及“能-热”生态足迹的过载，物质生产、社会生活及环境管理的复合生态效率低下，生态系统的供给、孕育、调节、流通、支持等生态服务功能退化。从管理学角度看，矿物链主导的产业格局（产能过剩、流通过量、消费过度、还原过弱）及条块分割的管理体制，GDP挂帅和单因子环境管理是环境退化的根本原因。我们的环境管理，环境和经济脱节、生产和消费分离、体制条块分割、认知支离破碎、科学还原论占主导、决策就事论事。
当前我国城市环境管理有六大软肋：观念滞后、机制缺失、体制分割、监管缺位、科技疲软、环评失察。
    1. 观念滞后
　　人类环境是由人类赖以生存发展的水、土、气、生物、矿物等生态因子，物理、化学、生物和社会、经济、文化生态过程，以及供给、支持、孕育、调节、流通等生态功能组成的复合生态系统。环境问题是这些生态关系、生态过程和生态功能异常而导致的人类生存和发展的安全问题，而不只是单个污染物超标的问题。
我国尚处于工业化的初级阶段，自70年代环保部门成立以来，一直将环境管理的重心放在城镇和工矿重点污染物排放和重点污染源的治理上（点环境），而对物流、能流的生命周期全过程以及上水、下水的全流域生态网络（线环境）、城乡建设及生产、生活活动的生态服务空间（面环境）、以及水体-大气-土壤-生物-矿物质交互的多维生态界面（体环境）的动力学机制、控制论方法和系统监管技术缺乏科学的认识、系统的规划和生态的管理。与高速发展的经济建设相比， 我们的环境管理观念的更新， 明显落后于经济增长和社会转型的速度。我们没有象工业化国家那样，从污染物末端治理走向清洁生产过程调控，从重点排污企业的点源管理走向区域产业生态的系统管理，从物流能流导向的人工环境管理走向以信息反馈为的复合生态管理。
日益加剧的灰霾效应给我们敲响了警钟： 必须从环境污染的点源防治提升到与清洁生产消费的全生命周期过程的产业生态线程监管、生产-生活-生态空间复合的全空间生态政区面源管治、水-土-气-生复合生态交互界面以及五位一体的生态文明立体智源管理。未来的环境管理必须是污染防治、清洁生产、产业生态、生态政区及生态文明五策一统、“点-线-面-体”结合的复合生态管理。
    2. 机制缺失
　　环境管理要依靠政府引导、市场激励、社会监督三合一的调节机制， 缺一不可。环境问题的产生是不适宜的社会经济活动形成的，产品生产的生命周期过程中占用了过多的自然资产、环境容量和生态服务，必须将其环境损失和生态修复所需的经济成本纳入环境管理体系进行市场运作；环境问题是由人造成的，也要靠人来解决和监督。但当前我国城市环境管理基本上是政府独家跑龙套，市场激励机制缺失、经济管理手段乏力、社会监督和自律机制疲软。没有市场机制和社会监督的配合，光靠简单的强制性关停并转，环境是管不好的。
现行的环境管理只是对极少数关键环境因子的还原论管控。这种管理方式对城市综合管理的评价或考核有时会带来假象或矛盾，如我们对全国76个环保模范城市以及全国30个省会城市的数据分析中发现，处在沿海的经济发达城市整体评价表现突出，其“生态效率”与所在地区的经济发展水平呈正相关，即人均GDP越高，地方政府财政收入就越高，治理SO2、COD等主要环境污染的能力就越大，环境绩效就越好，居民的生态意识也越高。环保部命名的55个生态示范市(区)中，52个都是在沿海经济发达地区、特大省会城市或石油城市等经济发达的直辖区、市。这似乎都证实了流行地方政府数十年的“先污染、后治理”以及“GDP越高、环境绩效就越好”悖论的合理性。其实该悖论成立之假象的背后是生态经济成本、环境影响监管以及区域生态修复的缺失：经济绩效没有扣除资源破坏、环境污染、生态服务功能退化、人群健康受损的负效益和生态修复的投入，环境绩效也只抓了几项关键环境因子的“达标” ，而没考虑环境质量和生态服务的退化。如北京一旦把包括PM2.5的大气环境质量和区域水生态补偿的成本纳入考核，其环境绩效就会明显下降。
社会参与和监督能力疲软也是环境管理中的短板。这些年来，社会的环境危机感和对环境的关注度在提高，但认知局限、行为自我， 往往针砭时弊、怨天尤人，就是不约束自己影响环境、占用资源、破坏生态的行为。 我们曾在北京等地做过社区居民垃圾分类意愿的调查， 发现只有不到30% 的居民有较好的环境意识和分类意愿，且主要是退休老人、幼儿园和中小学低年级的学生， 多数中青年人是事不关己、高高挂起。一些地方政府的工作报告中，环境是虚的、经济是实的； 生态是门面、是口号，而经济才是内含、是干货。
    3. 体制分割
　　当今的环境管理体制，是条块分割的发散体制：经济发展追求的是“利润”，政治管治调控的是“权法”，社会发展聚焦的是 “功利”，科学研究探索的是“规律”，人文归宿的动力是“精神”，认知支离破碎、科学还原论占主导、决策就事论事，局部和整体、眼前和长远、环境与发展、生产和消费、城市与乡村都是分离的，产业规划与资源承载能力及环境容量脱节，评价、规划、建设与管理脱节。“城市管理”各自为政，重硬件、轻软件；重末端治理、轻过程监管；重污染防治、轻生态服务；重市政基础设施和社会管理轻生态基础设施的整合管理，缺乏落地问责的体制机制。五位一体的生态管理就是要以环境为体、经济为用、政治为纲、文化为常、社会为本，把条块分割的离散体制整合为五位一体生态收敛的具有中国特色的生态文明体制。
以京津冀为例， 2008奥运会以后，雾霾已成为京津冀地区三天两头的常态天气。2013年，全国年均PM2.5浓度最高的10座城市中，有7个位于河北省，其年均浓度达国家标准的3倍以上。京津冀地区人均和亩均水资源量都相当于全国平均值的1/8，在全国32个省、市、自治区中除京津沪三个直辖市外水资源最枯竭的省份！人均水资源占有量之少，甚至比不上以干旱缺水著称的中东和北非地区！京津冀周边的内蒙、山西、河南范围内聚集了规模超过2亿千瓦的火电厂，其北部和西部有燕山山脉和太行山脉围合，在逆温和静风天气下的环境容量极小。就在这“水-气”环境容量十分穷迫的地区， 布局了相当于欧盟28国产量总和的钢铁工业。2012年产钢1.64亿吨以上，连续12年位居全国第一，平板玻璃产量全国第一、水泥产量全国第五，其污染物排放总量居全国第一。该地区有11条国家高速公路直抵北京，总长7000公里，机动车2400万辆，燃煤近4亿吨。但京津冀面积、人口分别是欧盟的1/22和1/4，人口密度是欧盟的5倍多，美国的14倍。这就好比把欧盟28个国家的煤电、钢铁、建材工业和机动车全部集中在英国80%的土地上，那伦敦的环境就可想而知了。不合理的产业结构和空间布局根源于国家有关主管部门和地方政府的宏观决策，就单个产业、单个项目、单个污染物而论，这些产业的发展当年在分别审批时都有一定的环境容量来承载，但将所有项目复合、叠加，就远不是“一加一”那么简单了。国家主管部门和地方政府应对我国当前不合理的区域产业结构和产业布局及因此而造成的环境恶果进行深刻的战略反思。
    4. 监管缺位
　　当今城市大多数新建楼盘都有物业管理，使小区环境井井有条。但对城市生态资产如生态服务用地却缺乏落地的管理机制、机构和管理企业及市场。每一块生产和生活用地，由于人类活动的胁迫或保育，其环境质量、生态资产和生态服务功能时时都在变化，如地表水文循环、水质和地下水位是否正常、土壤理化性质、有机质和生物多样性是否退化、空气质量和局地热环境是否正常，生态服务功能是否受损等，目前基本没人监测、审计和管理，环境保育的责任不落地、不到产业链、不到责任人，更谈不上系统数据了。无怪乎追究雾霾责任时，老虎啃天无从下手， 找不到责任人、责任单位和整改依据。据不完全统计，解放60多年来，我国城市80%湿地丧失了。湿地是城市的肾，其功能丧失后，城市生态品质和生态服务功能就会降低，灰霾、水华、雨洪、健康等风险就会加剧。城市生态资产占用状况不清、增减动态不明、奖惩措施不力、管理机构缺环、就地生态补偿机制缺失，而政府环境部门监测管理能力有限， 是解决当今城市灰霾与沙尘、水华与水荒、热岛与垃圾、生境退化与环境疾病等环境问题的一个重要瓶颈。
城市环境质量不仅取决于环境污染治理的绩效和负面环境影响的大小， 还取决于自然生态系统提供生态服务的能力（包括水、土、气、生、矿等生态因子、生态过程和不同类型生态耦合关系提供的）。为避免大规模基础设施工程和社会经济建设对生态环境的冲击，特别要加强对重大规划、政策和项目战略环境影响评价工作的监督；对区域、城乡、部门统筹和生态环境审计工作的监督；特别是城市生态系统普查、生态资产审核、生态服务功能监控和生态文明能力建设的系统调查。应分别对水、 土壤、大气、工矿废弃地以及城市环境的质量以及各类生态系统的结构、功能、生态资产变化和生态服务能力开展系统调查和相关监管。城镇建设中生态资产和环境影响监管机制缺失、管理机构不健全、监测数据不完善， 管理无科学依据，因此，需要从国家层面系统推进基于生态整合、过程循环、信息反馈和持续自生原理的观念更新、体制革新和技术创新，强化或完善生态物业管理、生态占用补偿、生态绩效问责、生命周期管理、区域生态规划和战略环境影响评价的相关法规、政策。
    5. 科技疲软
　　经过40余年的建设， 全国环境、生态研究人员和科研单位已为数不少， 相关部委设立的环境科研项目和投入也很可观，但不少是低效重复、成果难以应用的，真正能解决国家环境问题的不多。科研绩效评估和成果奖励的SCI文章导向，使得多数成果只是在ＳＣＩ或核心期刊纸上谈兵而无法运用。 中国在国际上发表SCI论文的总数名列世界第二，但影响力还不到世界平均水平， 专利特别是环境专利的数量和质量更是远远落在发达国家之后。其根蒂还在科技创新和环境管理的机制体制的创新和认知文明上。环保技术不过关，也是环境问题的一大症结。以城镇生活污水处理为例，国家要求每一个城镇都必须建设生活污水处理厂， 但现今的城镇生活污水处理厂多是高投资、高耗能、低效率、低产出型的，缺乏循环再生、协同共生机制和生态设计。中国城镇污水处理年电耗已突破100亿千瓦时，其能耗约占到社会总能耗的2%，且将继续增大。管网铺设不足、监管不到位、污水处理不达标、污泥无法处理是其通病，全国的城镇污水处理厂大约有1/3在高额的财政补贴下负债运行，1/3开开停停， 1/3由于种种原因没有正常运行。
要解决体制条块分割、决策就事论事、科学还原论主导、技术单打独斗的问题，各级环境决策、建设和管理部门需要学术界向他们提供合纵联横的动力学机制和控制论方法、需要跨学科跨部门的信息支撑和创新推动，需要综合评估和监测的指标体系，需要决策模拟的方法论平台，需要调控冲突关系的综合规划、建设与管理的科学方法，需要技术、产业、区域、文化和生态整合的技术手段，需要生命周期设计的工程参数和标准、规范，以及政治、经济、文化和生态耦合的系统方法，还需要一大批懂得循环经济的专业技术和管理人才。这就向我们当前的环境科研和教育体制提出了挑战。
    6. 环评失察
　　建设项目、规划和区域战略环境影响评价是宏观环境管理的重要抓手，国家已于2002年颁布了环境影响评价法。但由于体制机制没理顺， 多数环评只是流于走过场，有法不依、执法不严，一些环评只是为建设项目和规划开绿灯的，很少有通过环评被否决的建设项目。其中一是环评单位和人员往往来自利益相关部门，受上级部门委托， 围绕本地区发展是硬道理而开展的补台工作。 大多数环评报告的结论都是“如果采取如此这般的环保措施将环境影响降到最小， 本项目是可行的”； 但一旦立项，没有部门监察这些“如果”的履行情况， 也没人追究环评失误者和项目决策者的渎职责任。环境一票否决制实际是上级部门对环评结果的一把手否决制。
因此，王如松代表建议：要蓝天也要就业、要管物更要管人。
　　城市生态管理是对城市生态系统孕育、调节、流通、供给和支持五类生态服务功能的调节、修复和保育， 对城市水、土、气、生物、矿物生态资产变动状态的监测、审计和监管， 以及对城市生产、流通、消费、还原、调控全生命周期过程的整合、管治与诱导。既要保证自然生态服务功能和环境质量的稳步提升， 又要兼顾社会生态效益的持续改善。 要以人为本，转变环境观念、改革环保体制、加大环保投入、强化环境管理，让生态文明深深融入经济、政治、社会、文化建设，把环境管理落实到城市建设的每一块土地、落实到生产消费的每一条产业链、落实到每个占用生态服务的责任人和责任单位。通过控制与诱导的共轭手段调节环境与发展的关系，将环境管理变成一个产业，实现既要蓝天又要就业的双赢目标。
    1.城市生态物业管理
　　环境管理需要大量的基础调查、科学规划、监理审计、评审论证和决策咨询工作，需要大批劳力智力的投入。国外这些工作都是由民间和市场来提供基础数据和咨询服务的。 我国生态系统数据基础薄弱， 咨询产业尚处襁褓之中、相关体制法规不健全，这给有限公务员队伍的政府管理工作带来了很大的压力。市场化第三方生态审计、咨询、孵化产业将是化解社会失业人口、协助政府行政的重要力量，是调整产业结构、改变增长方式、增强社会活力的重要途径。
运用市场机制在政府和用地单位中间孵化一层生态物业管理企业， 负责监测、监督和管理各企事业单位对生态环境的占用、影响、破坏和建设行为，对每个用地单位所占土地的环境质量、生物质生产力、自然生态服务和社会生态服务效果进行年度生态审计；将政府对环境和土地的行政管理从对污染排放和生态退化的直接管理转到对区域环境质量、资源品质及环境发展战略的间接管理; 由各用地单位按其对生态资产、环境容量和生态足迹的占用程度缴纳生态占用费；政府按生态功能分区与生态物业管理企业签订生态管理合同，并从收缴的生态占用费中支付其监测、监督和审计费用。管理部门根据审计结果实施对各生态功能区土地利用的生产和生态功能总量以及产业结构和布局的科学管理。
为此，城市环境管理和生态文明建设要把扩大内需、增加就业有机融合，将高端智力（大专院校毕业生及国外引进人才）与低端劳力（农民工、下岗和退休职工等）组合起来发展生态服务产业，改善自然生态健康和社会生态文明状况，同时也拉动内需，创造新的就业机会。要安排适当额度的启动资金、贷款，出台优惠政策，搭建自然生态和人文生态服务产业的咨询、孵化和管理平台，构建为经济平稳较快增长服务的生态基础软设施，在为生态文明建设和资源环境的综合管理提供科学依据和监控手段的同时，为社会创造千万个劳力密集型和技术集成型就业岗位。
    2. 对城市生态占用的就地生态补偿
　　土地是一类社会-经济-自然复合生态系统, 具有经济生态、社会生态和自然生态三类服务功能：土地不仅为人类和生物提供生物质产品，为使用土地的农民提供就业机会，还为周边城市、工矿及区域生态系统提供涵养水源、净化环境、调节气候、缓冲灾害、维持生物多样性和全球生物地球化学平衡等多项生态服务。各级城市新开发的建设用地大多占用的是肥沃的农田菜地， 而建筑物的屋顶和道路却是水泥柏油硬化的“荒蛮之地”， 如何通过屋顶绿化、地表软化、下沉式绿地、湿地生态工程等途径修复被占土地原有的生态服务功能，是城市建设所需生态补偿的重要内容。生态服务占用的就地补偿是对人类开发活动所损害或影响的生态服务、生态关系和生态过程的功能性修复或替代性建设行为，包括对其水文循环、声光热和辐射环境、生物多样性、土壤营养物循环、气候调节、生物质生产力、环境净化的经济赔偿、政策补偿、环境修复和生态建设，最终落实到受损生态系统本身的就地修复、建设和管理的具体行动中，其补偿对象是受损生态系统, 方式是就地和自我生态修复。生态服务占用单位无法就地实时修复时，按其对生态资产和生态服务占用的程度缴纳一定额度的生态占用费，并交由物业管理企业组织实施生态补偿。
    3. 生态用地控制性详规
　　将城市总体规划或分区规划中提出的生态占用补偿、生态控制阈值、生态建设指标和生态基础设施落实到拟开发地块的空间和时序上，提出保证生态服务功效的正常发挥、自然生态系统的正向演替和复合生态品质健康管理的生态系统调控方略， 使各类生态因子、生态过程和生态关系得以协调、持续发展的生态建设规划。其指标可包括地表径流涵养、地下水位平衡、地块生态占水补偿、地表熟土的质和量、土壤生物多样性、地表植被的变迁、土地生物生产力、地表营养物循环/流失、近地表热环境、近地表风场、下垫面微气候的变化及可再生能源利用率等。
    4. 城市生态空间的红线管理
　　划定生态保护红线是《十八届三中全会决定》中改革生态文明体制、强化生态空间功能的一项重要内容。生态红线的实质应是生态系统管理落实到空间、时间、数量、结构、功序范畴的风险线，包括：（1）自然生态保护的空间红线， 给人类开发活动限定一定的空间范围， 将有负面环境影响的开发活动从自然保护区、生态脆弱带等急需保护的地带分开； （2）自然资源利用的时间红线，给人类开发活动限定一定的时间范围，如禁渔、禁猎、禁牧、禁行以及封山育林等资源可持续利用红线，给后代人留点储备资源和生存空间；（3）区域资源承载力与环境容量超载的阈值红线，给人类生态足迹限以一定的门槛，将环境崩溃和生态破坏勒缰于悬崖之边；（4）生态结构耦合的中庸红线。任何生态因子过多或过少、生态过程过激或过缓、生态结构过单或过多、生态机制过强或过弱都是不可持续的。要处理好产业结构、景观格局、区域发展中眼前和长远、局部和整体、保护与开发、环境和经济的矛盾，科学辨识、设计、监管和修复各类生态耦合关系，给社会经济发展培育一定的自稳机制，将人类开发的节律调节在生态适宜区；（5）生态功能进化的功序红线， 给生产与生活空间品质限定一定的功能底线，使红脉与绿韵有机融合，生态系统正向演化。设立生态红线的目的是为了提高生态资产品质， 强化生态服务功能， 使尽可能多的利益相关者受益。因此，生态红线的设立必须同时为红线区和利益相关区域老百姓提供生态红利，变生态资产为经济资产、生态服务功能为社会生态福祉。
    5. 城市肾-肺-皮-口-脉生态基础设施的综合管理
　　城市生态基础设施包括城市有机体的肾（城市河流、湖泊、池塘、沼泽等的净化与活化）；肺（城市自然植被、园林植被、城市林业、城市农业及道路的绿化与美化）；皮（城市地表、建筑物、构筑物表面、及道路等工程用地表面的软化与活化）；口（污染物排放口、缓冲区和处置设施还原净化功能的完善与整合）；脉络（山形水系、风水、生态廊道及交通动脉的通达与活络）。其生态服务功能的强弱决定了城市品质的高低。要把硬化的地表软化、透绿、透水、散热。污水、废气排放口不能光是排放，而且还有一个净化、缓冲、循环、再生的功用，使我们的污染能够在城市内部排泄系统中就能减掉一部分，而不只是大量排到郊区去导致更重的面源污染又反过来殃及城区。传统市政建设中，城市道路中间的绿化带大都是高于路面，雨水从绿地流到路面，将各种营养物、污染物、垃圾和尘土都带到排水沟里面去。国外经验都是把绿地建得低于路面和硬化地表，让路面和地表的雨水形成的污水，经过绿地净化以后回渗到地下去，地表的营养物质都流到绿地里， 多余的水由地下的溢流管排走，使绿地兼备湿地的功能， 这就是生态工程的原理。
     6. 建立生态文明建设绩效考核及问责制
　　政府官员上任要签订生态资产保育责任书，政绩考核除经济业绩外， 还要对自然生态和人文生态业绩进行考核，任期届满要有生态审计并公示。政府部门所做的任何决策、规划都应严格实施战略环境影响评价， 环评和审计工作要回避利益相关部门和人员的介入，并实施全生命周期负责制。要试行开发行为（包括战略、规划和工程项目）的环境影响后评估，实行生态破坏问责制，向全社会警示先污染后治理的代价，保障纳税人的知情权。要跟踪决策、规划的全过程， 出现重大生态环境影响或社会经济损失的要追究决策、规划、评价和管理人员的相关法律和经济责任。该项工作应由组织人事部门在同级人大、政协的监督下负责实施。
    城市生态管理的最终目标是要实现城市复合生态系统机制、体制、结构、功能的整合；城市环境净化、绿化、活化、美化、进化的永续发展；产业生物链-矿物链-服务链-静脉链-智慧链五链合一的全生命周期管理；以及污染防治、清洁生产、产业生态、生态政区和生态文明五步一统的复合生态管治。