灌区是粮食安全的基本保障，大中型灌区旱能灌、涝能排是端牢中国人饭碗的基础支撑，是保障国家粮食生产的主战场。新中国成立初期，黄河流域灌溉面积仅1200万亩。经过长足发展，目前黄河流域及下游引黄灌区灌溉面积达到1.26亿亩，比1949年增长近10倍，有大型灌区84处、中型灌区663处，大中型灌区的作用举足轻重。但由于规划历史长、早期建设标准低、资金投入有限，黄河流域大中型灌区的问题和短板距离“节水高效、设施完善、管理科学、生态良好”现代化灌区标准尚有较大差距：

（一）末级渠系及田间工程基础设施薄弱，配套设施不完善。黄河流域灌区大多建成于20世纪60-70年代，建设标准低、配套差。虽然国家1998年以来实施了大型灌区续建配套，但对末级渠系改造提升和运行维护投入较少，末级渠系渠道及配套建筑物破损、衬砌率严重不足、清淤不及时等问题突出，直接影响农田灌溉终端水源保障。

（二）灌区管理责任边界不明晰，管理体制有待健全。大中型灌区主要采取分级管理模式，即市、县、乡镇、村分属管理。从部门职责划分上来看，农业农村和水利部门在灌区建后运行管护方面的职责边界尚不完全明确，末级渠系和田间水利工程灌溉问题等整改落实的主体责任、行业监管责任也尚不完全明晰，灌区良性发展仍需进一步的制度设计与政策支持。

（三）灌区引水能力下降，供水保证程度不高。受黄河调水调沙影响，黄河下游平均刷深超过1.5米，部分引黄灌区渠首引水能力严重下降。受黄河分水指标限制及优先保障生活生产用水需求影响，农业用水被压缩，农田灌溉面积和灌溉频次缩减。例如，济南邢家渡灌区年均用水需求为2.89亿立方米，引水指标为1.29亿立方米，供水量缺口较大，小麦灌溉频次由3次减为2次。

（四）农业灌溉水费偏低，灌区运维管理压力较大。灌区农业灌溉水价为发改部门监审的运行维护成本水价，后期政府投资项目变相承担的运维成本、灌区年际供水量变化等因素导致实际水价大幅上升，为落实不增加群众负担的政策要求，普遍存在灌溉水价倒贴现象。以邢家渡灌区为例，定额内0.09元/立方米，与参照灌区运维管理成本测算出的0.215元/立方米的供水价之间存在加大差距。

为此，建议：

（一）完善灌排工程体系。加快编制出台黄河流域灌区发展规划，严格按照“四水四定”原则，摸清底数、合理挖潜，平衡水土资源、科学确定需求，统筹水利部门“田外”、农业农村部门“田内”相关发展规划，统一到农田灌溉发展规划“一张蓝图”上来，通过新建配套和提升改造，健全完善从灌区骨干到末级渠系再到田间水利工程的一整套农业灌排工程体系。

（二）健全灌区管理体制。一是完善灌排工程管护体制，明确农业灌排工程设施产权归属、管护责任、管理模式、运维资金保障等内容。二是强化农业灌排管理，明确水利、农业农村部门、镇街、村集体、用水户在农业灌排工作中的权利、责任和义务。三是强化农业灌排设施保护，进一步规范农业灌溉水源及灌排工程设施占用程序、补偿措施和标准。

（三）统筹蓄水引水节水。在统筹考虑黄河水情、气候墒情、用水规律、用水定额等因素的基础上，全力保障灌溉用水。一是组织实施避峰错时供水工作，科学制定实施冬蓄春用方案，提高灌溉供水成效。二是全力做好引黄抗旱工作，适时启动抗旱应急预案，最大限度支持生活、灌溉用水需要。三是推进节水化建设改造，推广农田集约化管理经营，减少供水浪费，提升供水效率。

（四）完善投入保障机制。一方面，统筹灌区改造、高标准农田项目，建立健全资金落实保障机制，统筹中央资金投入和省级、地方资金配套，调度地方项目实施积极性，通过引入社会资本、投劳投资等多种渠道筹措资金。另一方面，不断完善农业灌溉水价形成机制，适时合理调价，落实分类分档水价，鼓励有条件的地区探索实行全成本水价。