一、背景

当前，我国人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化的趋势性特征，低生育率成为我国人口发展面临的最主要风险。以北京市为例，一方面，60岁及以上人口占比超过20%。另一方面，出生人口持续下降。常住人口出生数从2017年的19.7万已下降到2023年的12.85万左右。为应对人口形势变化，亟需在全国范围内加快构建积极生育支持政策体系，通过大力发展普惠托育等措施降低生育养育教育成本。

二、问题

托育服务发展面临着许多困难，主要体现在：

一是供需结构性矛盾突出。一方面，托育潜在需求空间大。目前我国婴幼儿入托率仅有6%左右，而OECD（经合组织）成员国入托率平均已达35%，部分成员国已超过50%。国家卫生健康委相关调研也表明，我国有超过三成的婴幼儿家庭存在强烈的入托需求，一线城市入托需求近7成。家长对质量有保障、价格可承受、就近就便的普惠托育服务尤其是公办普惠托育服务需求较高。另一方面，现有社会化托育机构因收费较高、区位不合理、家庭对质量安全信任度等原因，托位使用率较低，部分省市不足40%。

二是服务定位需提高。托育目前属于非基本公共服务，各项保障措施不足。土地保障上，除安徽等少数地方外，大部分省市没有托育用地指标规划，用地远离社区，成本降不下来。财政支持上，除北京上海等地外，普惠财政支持普遍不足，缺少法定增长规定。人才支持上，职业准入门槛低，现有保育师等职业技能等级证书，与职称等级相比，含金量低。

三是监管体系不完善。机构在市场部门登记后即使不在卫生健康部门备案也可开展服务，家长的信任度较低。同时事中事后监管手段不足，《人口与计划生育法》规定的罚则可执行性和可操作性较差，与群众对行政部门执法权的认知和期待存在较大差异，造成基层卫生健康部门“必须管”又“管不了”的两难境地。

三、分析及建议

习近平总书记在二十届中央财经委员会第一次会议上提出了以人口高质量发展支撑中国式现代化的重要论断和工作要求，强调要大力发展普惠托育服务体系，显著减轻家庭生育养育教育负担。当前，托育服务的支持保障措施还不够，群众入托负担还较重，对托育服务的获得感幸福感还不足。下一步，应着眼于国家未来及民族永续发展，从推动立法、增加供给、政策支持、综合监管等方面进一步推进普惠托育服务体系建设，促进人口长期均衡发展，以人口高质量发展支撑中国式现代化。

一是推动立法。坚持“促发展”与“强监管”并重，制定专门法律，从规划与建设、投入与保障、管理与监督、法律责任等方面作出规定，明确托育定位、健全规划举办机制、完善投入机制、规范保育行为、加强队伍建设、健全综合监管体制。

二是增加供给。盘活存量，统筹0—6岁育幼服务资源配置，推动有空余学位的幼儿园开设托班。扩大增量，通过老旧小区改造、城市更新等推动社区嵌入式托育服务设施建设，支持鼓励单位办托育，就近就便提供托育服务；积极支持引导社会力量参与建设运营，匹配家庭多元需求。

三是降低负担。推动托育服务纳入基本公共服务，明确财政保障法定增长和分担原则。将托育纳入公共服务设施规划与建设，为托育服务发展提供土地支持。加强人才培养，建立托育职称评价体系，推动锻造高质量人才队伍。

四是强化监管。严格机构设置标准、管理要求、人员准入等要求。明确各级政府和各部门监管职责，加强跨部门综合监管机制建设，强化街乡镇属地责任，建立托育质量评价和监督执法队伍，加大对托育服务中涉及食品、消防、疾病预防、卫生和人身安全等重点领域的监管力度，守住安全健康底线。