一是国家未确定量化的保护区边界。保护区划建时往往只有四至点划定的保护区方位，无量化的保护区界线，而四至点坐标内的保护区面积往往远大于规定的面积。国家级自然保护区的界线需要国务院确认，但是大部分早期建设的国家级保护区一直未得到国家级主管部门依法确定界线。

二是保护区内土地大多属于农村集体所有土地，未依法予以补偿安置和办理征用手续。国家级保护区建立时所在土地（包括海域）基本已划归当地集体所有，因此，从法律上保护区管理机构难以依法管理所处的土地和海域。土地（海域）征收所需经费高昂，也难以在地方财政支持范围内解决。没有经费对土地所有人给予补偿和重新安置，难以完成保护区内土地（海域）确权。

三是保护区内土地、海域和建筑物未办理征用等手续。划定的保护区内的土地、海域基本属于当地村集体所有，甚至包括村民住宅等建筑。虽然《海域法》规定海域属国家所有，但往往近岸海域、滩涂已在《海域法》颁布前由当地政府确权给了当地村民集体。国家划定保护区以来，一直未予以办理征用手续，给保护区管理留下历史难题。

四是国家级自然保护区管理体制不顺。国家级自然保护区在选建之后，主要由地方省级行政部门管理，保护区管理人员编制、管理经费全部由地方政府承担。这直接导致了国家级自然保护区管理体制不顺，当环境保护与地方经济发生矛盾的时候，保护区管理机构往往被置于两难的境地中。

为此，建议：

一是加快国务院和有关主管部门尽快划定国家级自然保护区界线。为保障保护区社区群众的生活来源，提高群众的生活水平，有效缓解保护区社区矛盾，建议将集体人工林和居民聚集区周边等保护价值不大的林地调整出保护区范围。

二是完成保护区管理体制的顶层设计。推进国家公园体制建设，将区域内不同部门、不同层级管理的位置重叠保护区统一为国家公园，管理机构全部由国务院统一管理，从根本上解决保护区管理归属地方、难以抵制地方政府为经济发展让步的问题。

三是国家财政支持国家级自然保护区建设。解决保护区靠地方财政吃饭的尴尬境地，使之能够毫无后顾之忧的履行保护职责。由国家财政支持，加快保护区内土地、海域、建筑物的征购和移民搬迁，逐步解决保护区核心区域人类活动问题。

四是探索建立自然保护区生态效益补偿机制。本着“谁受益，谁补偿”和“服务于社会、取之于社会”的原则，建立起自我补偿、社会补偿和国家补偿的多层次补偿的生态补偿体系和运行机制。对于纳入国家和省级生态公益林补偿的自然保护区，建议由国家和省级财政出资，分区分级提高补偿标准。同时，探索在保护区实施政府购买生态服务产品的生态补偿机制试点工作。

五是进一步理顺自然保护区管理的体制机制。建议参照云南、贵州等省区的做法，进一步明确国家级自然保护区级别、机构、人员编制及经费来源问题。同时，借助国有林场改革的有利契机，将国有林场管理机构转化为自然保护区管理机构，在理顺保护区和国有林场的多头管理的同时，也可妥善解决部分国有林场富余职工安置的问题。

建议承办单位：环保部、国家林业局、农业部、国土资源部、水利部、国家海洋局