《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称海权法）从2002年1月1日起实施以来，有力规范了海域使用和管理工作，但在施行过程中也表现出许多问题和不足。
一、立法上的不足
（一）《海域法》行政管理色彩浓厚，公法性较强。在我国长期来有关用益物权的立法中，仍然偏重行政管理方面一一公法性的规定，私法性体现不足。《海域法》也不例外，从名称“管理”二字就可以看出没有摆脱明显的行政色彩，从其立法宗旨方面来看，不论是该法条文本身的规定，还是立法者的说明，均将加强海域使用管理放在首要位置。这一带有倾向性的立法指导思想，决定了《海域法》在基本性质上必然带有浓厚的公法色彩。《海域法》共有54条，而其中三分之二以上的条款都是涉及行政管理方面的内容。
（二）对海域使用人的权利规定不够完善。虽然《海域法》也强调了要保护海域使用权人的合法权益，但由于该法浓厚的公法色彩的影响，在内容上义务性的规定占了很大的篇幅，而对海域使用者的权利规定得不多，纵观全部条文，只有二十三_二十七、三十、三十一条等少数几条涉及权利的规定，而义务性规定条文达10条以上。
（三）是在海域使用权的取得及内容方面，物权性尚有不足。虽然《海域法》基本上确认了海域使用权的物权属性，但还远没有达到完善的程度，如对海域使用权人享有哪些物权性的权利规定不足，对海域使用权人的转让权、处分权设有较多限制，而对基于海域使用权的物权请求权则根本未予规定；还有一些与其物权属性不合的规定，如“海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权”，“颁发海域使用权证书，应当向社会公告”的规定等。
二、实践中存在的问题
（一）《海域法》与相关法律之间存在冲突。
海域使用管理制度涉及《土地管理法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《海洋环境保护法》、《海上交通安全法》等多个法律领域。在《海域法》立法过程中，立法部门曾对海域使用法律制度与相关法律的协调问题进行过系统研究，并提出了一些解决方案，《海域法》也据此设专门条文对相关问题作出了规定。但这些规定并不完善，实施效果也不十分理想，相关法律之间的冲突现象仍然比较严重。如在《海域法》与《土地管理法》两法中，均未将滩涂区分为潮上带滩涂、潮间带滩涂和潮下带滩涂，但却都将三者纳入其调整范围，应归土地行政管理部门管理的滩涂和应归海洋行政管理部门管理的滩涂的区分没有明确界限，争权现象时有发生；《海域法》与《渔业法》的冲突，则突出表现在养殖证与海域使用权证的重叠发放上，这使得有些地方的渔业部门和从事海水养殖活动的单位和个人，以海域使用权证和养殖证重复为由，抵制海洋行政主管部门海域使用权证的发放。
（二）海域使用金征收过低。
其一，《海域法》虽然规定了海域使用金，但对海域使用金的征收标准并未作统一规定，也不可能作统一规定。这是因为，我国海岸线绵延18000公里，各地海域的自然条件差别较大，因此由各地自行规定海域使用金征收标准是比较合理的。问题在于，目前许多地方的海域使用金实际征收标准明显偏低，甚至连《国家海域使用管理暂行规定》中要求的“每年每亩不得低于100元”的最低标准也未达到。如以广东省为例，采挖海砂用海的，每亩每年征收50～100元；油气开采用海的，每亩每年征收5～10元；旅游用海的，每亩每年征收10～50元。据调查，山东一些地方的养殖用海的海域使用金甚至每年每亩在10元以下。广西绝大多数也在100元以下。这种海域使用金征收过低的现象并非一省或两个省的问题，而是沿海省区普遍存在的情况，这显然不能体现出市场经济条件下资源使用的等价有偿原则，不符合海域的“资产”属性。我们认为，应借鉴《土地管理法》中的经验和模式，建立海域价值评估制度，以实现海域使用金征收的科学化、规范化。其二，是海域使用金各级财政的分成比例问题。《海域法》未对海域使用金各级财政分成作具体规定，实践运行时地方所占比例往往不大。如以山东省为例，依目前实行的《山东省海域使用金征收管理暂行办法》以及沿海各市的配套制度，海域使用金中央、省、市、县的财政分成比例大约是3：1：2：4。实际承担并履行海域管理职能的县级海洋行政主管部门的分成比例为四成，数字比例虽不算低，但与其所承担的工作量和所需支出相比较，仍显得偏低，加之海域使用金整体征收标准较低，以致于很难支付海域使用管理过程中主要由基层海洋行政管理部门承担的协调论证、核测定位、立标绘图、巡航监察、调查取证等工作所必需的费用。
（三）出租、发包海域使用权牟取暴利的现象普遍存在。
在目前海域使用金征收标准偏低的情况下，普遍存在某些组织或个人在以低廉的费用取得海域使用权之后，再以较高价格出租、发包给他人使用，从而获取高额差价的情况。据调查，在某些地区这种差价甚至高达几百倍。海域使用权人合法利用海域或将其使用权出租、发包以获得适当的收益是法律允许的，但如果这种差价过高，则不仅损害了国家作为海域所有权人的利益，也损害了他人的利益，造成海域使用管理秩序的混乱。针对这一问题，我们认为一方面要建立海域价值评估制度，设定合理的海域使用金征收标准，另一方面还应推广海域使用权取得的招标、拍卖制度，以避免上述现象的恶性发展。
（四）海域使用效率不高。
从目前沿海各地的海域使用情况来看，虽然用海种类较之从前已有较大的增加，但多数仍然停留在粗放性的经营水平上，海洋产业的布局也不尽合理，由此一方面造成海洋资源破坏，也致使海洋综合利用效益不高。至于海域的区分利用，虽从理论上讲是完全可能的，但在实践中却少有出现。海洋行政主管部门的不少人士也认为，海域的区分使用会导致不同海域使用权人之间因区分界限难以划清而易引发纠纷，出于这种考虑，其一般不许可设置海域区分使用权。我们认为，这种考虑虽有一定道理，但应允许部分发达地区就海域的区分使用进行尝试和探索，如果能够解决技术和管理上的困难，则应采用现代物权法理论建立起海域区分使用权制度。
（五）海洋行政主管部门监管力度仍然不够。
《海域法》虽然对海域使用监管检查的主体、使用权人在被监管时应遵守的义务、监督检查运转机制及与相关部门的协调等作了较为详细的规定，但从实施效果来看，由于海洋行政主管部门的监管技术落后，监管力度不足，实践中违法使用海域的现象仍较为普遍地存在。如有的海域使用者在申请使用海域时，在海域用途上往往申报收费较低的养殖项目，或仅申报某一种海域用途，但实际上却扩大养殖品种或将该部分海域作多种用途的使用。但海洋行政主管部门由于人力、物力、技术等各方面的原因，不可能对所有的海域使用者一一进行监督检查，而仍然按申报时的海域用途收取海域使用金，最终损害的是国家利益。
（六）《海域法》及相关配套规定在现实中的地位仍然不高。
从《国家海域使用管理暂行规定》到《海域法》，海域使用制度的法律地位无疑得到了提高，其影响力和实施力度也均得到了加强。但其与规范土地利用与管理制度的《土地管理法》等法律的地位依然相差甚远，被人们熟知和重视的程度也远远不够，乃至在物权法已成学界当前研讨的热点领域之时，对海域使用权的研究却几乎是空白。因此，存在上述诸多制度设计和实际运行中的问题，也就不难理解。
三、建议
一是建议立法观念上应更加明确海域使用权的私权性。目前的《海域法》是一部更倾向于公法性的法律，其内容充斥着强烈的行政管理色彩。我们认为，《海域法》作为规范海域使用权制度的基本法律，应围绕海域使用权这一私权进行立法，海域使用权不仅应在形式上单设一章，而且在内容上也须加以完善。当然，在立法观念上对海域使用权的私权性予以明确和加强，并不意味着完全摒弃《海域法》的公法色彩，对此应借鉴土地使用权制度的立法经验。我国土地使用权私权性的加强，并不是通过摒弃《土地管理法》的公法色彩实现的，而主要是通过《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及后来的《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》等法律、法规来完成的。《海域法》也不可能完全摒弃其公法性而变为一部纯粹私法性的法律，但其他配套法律、法规在海域使用权私法性的加强上应发挥更为重要作用。
二是建议立法政策上应妥善处理相关部门和相关法律之间的协调问题。主管海域使用权的海洋行政主管部门与其他有关部门在职能划分、管辖的事项与范围上还存在的不少龃龉，《海域法》与相关法律之间也存在不少冲突，因此在具体制度设计上必须注意协调、理顺它们之间的关系。如就滩涂的管理而言，应当明确属于《土地管理法》调整范围的，仅是潮上带滩涂，而潮间带滩涂和潮下带滩涂则应属《海域法》调整的范围。再就用于养殖的海域而言，由于在海域使用权登记和海域使用权证中已记载了海域用于养殖的用途等即可。总之，应当加强调研，通过立法、立规，妥善协调和理顺海洋行政主管部门和《海域法》与其他有关部门和相关法律之间的关系，避免争权夺利或重复管理现象的发生。
三是建议权利定位上应更加突出海域使用权的物权性。虽然《海域法》已基本确认了海域使用权的物权性，但其在权利的取得及内容方面的规定仍有较大不足，有些规定甚至与其物权性相违背。我们认为，海域使用权既然为用益物权的一种，则《海域法》中关于海域使用权的取得、内容、效力等具体规定，即应根据物权法的基本原理与规则进行系统整理和改进，将那些不合物权法规则的条文予以废弃，将涉及物权性的规定加以补充完善。此外，还应从物权登记的角度完善《海域使用权登记办法》，以使海域使用登记制度更加符合不动产物权登记制度的一般规则。
四是建议制度设计上应遵行市场经济的基本规则。
1.建立海域价值评估制度。建立海域价值评估制度，是确定合理的海域使用金征收标准、保护所有权人利益、体现市场经济条件下自然资源使用等价有偿原则所必须的。我国的土地法律制度中已普遍建立了土地价值评估制度，《海域法》应当借鉴这方面的做法与经验，相应地建立起科学、规范的海域价值评估制度。海域的价值评估，应由海洋行政主管部门组织对具体海域进行考察，以该海域的自然条件为基础，以海洋功能区划为依据，就其利用价值作出评估结论，作为海域使用管理和使用金征收的依据。实行海域价值评估制度，必然引起海域使用权其他制度的变革。如以招投标的方式确定海域使用权制度的推行，有效地避免、克服海域利用效益低下的局面；减少对海域利用方式和用途变更的限制，只要海域使用者不违背海洋功能区划和相关义务(如不得污染环境)的规定，可径由其依效率最大化原则自由使用；同时，海域价值评估制度的建立，也必将对海域使用权的流转、抵押等制度的建立和完善，起到极大地促进作用。
2.在保障村集体及其成员优先使用的前提下全面推行招标、拍卖制度。设计我国的海域使用权制度，当然应考虑到我国的历史和现实，如果不加区别地就所有海域均实行招标、拍卖制度，会导致部分村集体及其成员不能取得海域使用权，从而影响社会的稳定。保障农村集体经济组织的优先使用权，是现实状况在立法上的适当考量和权宜之计，也符合我国基本的立法政策。但海域使用权通过招标、拍卖方式取得，更符合市场经济的规则。在建立海域价值评估制度及其他配套制度之后，应适时地全面推行海域使用权取得中的招标、拍卖制度。
3.构建海域使用权出让合同制度。在国有土地使用权制度中，我们已建立了较为完善的土地使用权出让合同制度，而在我国目前的海域使用权取得方式中，行政许可方式却占据主要地位。海域与国有土地一样，同属于国家所有，国家在出让海域使用权和国有土地使用权时也均是基于所有者和管理者的双重身份，因此，在全面推广海域使用权招投标制度的同时，也应考虑借鉴国有土地使用权出让合同制度构建海域使用权出让合同制度。海域使用权出让合同制度建立以后，将和招投标制度一起使海域使用权在取得方式上更加符合市场经济的要求和物权法的原理。
4.允许以海域使用权设立抵押。从理论上讲，允许海域使用权设立抵押，是海域使用权用益物权的必然体现。我国《海域法》未规定海域使用权的抵押问题，为一重大疏漏和不足，反映了立法观念的局限性。我们认为，以海域使用权设立抵押，应为海域使用权人的一项重要权利，也是海域使用权人的一种重要的融资方式，对于提高海域开发利用的力度，推进海洋产业的发展具有十分重要的意义；同时，这也是在制度设计上加强海域使用权私权性的重要表现。故此，立法上应当对海域使用权的抵押作出明确的规定。
5.完善海域的承包经营、租赁经营制度。就我国目前情况来看，海域的承包经营权和租赁经营权在性质上均只是债权。近年来，在不少地方出现了村集体侵害村民的承包经营权的现象，其他享有海域使用权的组织或个人侵害承包人、承租人的权利及双方经济利益上显失公允的现象也时有发生。尽管在将海域使用权确定为用益物权的情况下，再将海域的承包经营权和租赁经营权物权化存在一定的法理障碍，但毫无疑问的是，海域的承包经营与租赁经营均具有一定的物权效力，或者说是物权化的债权，承包人、承租人的权利和利益应得到有效的保护。而《海域法》中，对海域使用权的租赁问题和农村集体经济组织或村委会以外的海域使用权人的发包权问题均未作规定，疏于法律调整，显属不妥，应予补充和完善。
