1997年，中共中央国务院印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，首次提出保持耕地总量动态平衡；1998年耕地占补平衡写入《土地管理法》，国家开始实行严格的耕地保护制度。

由于我国处于改革开放、经济社会快速发展时期，城镇大规模扩张、基础设施和工业园区大规模建设，需要大量的建设用地，建设用地往往占用大量的耕地。许多省（市、自治区）山区较多、平原较少，能开垦的耕地早就开垦殆尽，在占用耕地的过程中，很难实现占补平衡。

全国第二次（2009年）土地调查统计，我国耕地总数为203077万亩；全国第三次（2019年）土地调查统计，我国耕地总数为191793万亩。虽然国家实行了一系列严格的耕地保护政策，但10年全国耕地总面积仍然减少了11284万亩，并没有实现耕地总量动态平衡。从分省（市、自治区）数据看，只有新疆、内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁等5省（自治区）耕地数量实现了增加，10年共增加9241万亩；其他26个省（市、自治区）都是减少，10年共减少20525万亩，减少数量巨大。可以看出，耕地增加的省（自治区）是经济发展相对比较滞后，粮食生产较多、商品率较高，承担国家粮食安全任务较重的省（自治区）。

近些年，国家在本省（市、自治区）不能实现耕地占补平衡的地区，实施了新增耕地跨省调剂。由于耕地跨省交易单价较高，一次性支付资金巨大，制约了跨省耕地交易量，所以，近些年跨省耕地实际交易量并不大。

现在，我国进入了实现第二个百年奋斗目标的新阶段，我国正在从富起来走向强起来的过程中，大规模的城镇化、基础设施和工业化建设还将继续进行，大量占用耕地的情况还将继续发生。目前我国实有耕地数量已经逼近耕地保护红线，国家粮食安全受到威胁。需要继续加大耕地保护政策的实施。

总结已有耕地占补平衡等耕地保护政策实施的经验和存在的问题，需要在操作层面进行一些调整，以便更好地实现耕地保护目标，为我国千亿斤粮食产能提升行动提供支撑。

要发展、要建设必然要占用土地，并且占用耕地的可能性会进一步增加。许多省（市、自治区）已经不可能在本行政区内实现耕地占补平衡；如果跨省购买耕地，一次性支付资金又数额巨大，许多省市区无法承受。

为此，建议：

国家建立省级耕地保护补偿制度：对超额完成保护目标的地区给予奖励，对没有完成保护目标的地区给予处罚。各省（市、自治区）耕地保护责任以《国土资源部关于印发全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）调整方案的通知》（国土资发〔2016〕67号）确定的各省（市、自治区）耕地和基本农田保护数为基数，每年实有耕地数（基本农田数）如果增加，每增加1亩耕地获得一定数额的补偿金；每年实有耕地数如果减少，每减少1亩耕地付出一定数额的补偿金。各省（市、自治区）根据自身条件，也可以一次性跨省购买新增耕地；已经跨省交易的耕地，计入买入省（市、自治区）的耕地总数，从卖出省（自治区）的耕地总数中扣除。由于减少耕地每年都要付出补偿金，会起到减少占用耕地、特别是低效占用耕地的作用；增加耕地每年都能获得补偿金，在正常种植粮食作物收益的基础上，另外获得一笔收益，可以用于开垦耕地的投入和新增耕地的补助，会提高具有后备耕地的省（自治区）开垦耕地的积极性。

年度补偿金标准不宜过低，也不宜过高。过低达不到推动高效占用耕地、减少低效占用耕地的作用，也不能提高有条件新增耕地的省（自治区）开垦后备耕地积极性的作用。过高会促使耕地短缺省（市）为了减少补偿金支出，将园地等其它地类改为耕地，破坏地类平衡，使水果及一些经济作物生产受到影响。

综合考虑耕地流转租金价格、粮食单产等多种因素，建议经济发达省（市）的付出补偿金每年每亩为2000-3000元，其他省（市、自治区）的付出补偿金每年每亩为1000-2000元；获得补偿金每年每亩为1000-2000元。基本农田的付出补偿金和获得补偿金都为每年每亩5000元。补偿金单价也可以根据耕地地类、质量等级进行浮动。