自2022年10月五部门印发《个人养老金实施办法》起，个人养老金正式加入我国养老保险第三支柱。截至2022年底，我国个人养老金参加人数1954万，实际缴费人数613万，缴费/开户比例为31.37%，总缴费金额142亿元，人均缴费2316.5元。到2023年2月，我国已发行个人养老金类产品共614支，覆盖养老储蓄、养老保险、养老基金、养老理财四大门类，发行主体为银行、保险公司、公募基金等。尽管制度供给、产品供给不断发力，我国个人养老金规模仍然偏低，2022年，第一支柱（基本养老保险）总规模7.4万亿元，参保人数10.5亿人（覆盖率93%），第二支柱（企业年金、职业年金）总规模4.5万亿元，参保人数7000多万人，第三支柱（个人养老金、商业养老保险等）总规模不足2000亿，实际缴费人数不足1000万，第三支柱作用明显不足，社会公众申购热情不够高。目前个人养老金还存在如下问题：

一是个人养老金提取条件、结转条件存在不足。提取条件缺少对重特大疾病的影响考量。《个人养老金实施办法》第十二条规定，达到领取基本养老金年龄、完全丧失劳动能力、出国（境）定居、国家规定的其他情形等其中之一的，可以领取个人养老金。重特大疾病不在提取范围之内。考虑到我国医疗保障体系尚不健全，重特大疾病（尤其是银保监会指定重疾险必须涵盖的28种重特大疾病）容易对个人预期寿命和家庭经济状况产生重大冲击，但其中部分疾病未必符合“完全丧失劳动能力”等硬性条件，如果不让投资人提取个人养老金用于重特大疾病治疗，等拖到完全丧失劳动能力再领取甚至身故后被继承，则违背了个人养老金用于改善养老生活质量这一根本目的。结转条件缺少对接第二支柱资金转移的考量。《个人养老金实施办法》没有给出企业年金（或职业年金）个人账户资产转移至个人养老金的条款。考虑新经济新业态快速发展背景下劳动力流动速度加快，对于原职业有年金，但新职业没有年金的群体而言，年金断缴后账户无法盘活，不利于第二支柱和第三支柱养老资源的有效整合。

二是灵活就业人员的个人养老金购买上限有待提升。在个人养老金政策出台之前，我国大致存在三种层次的养老保障，一是由单位和个人同时出资购买职工养老保险和企业年金（职业年金）的群体，享受单位缴费比例24%，个人缴费比例12%，合计36%；二是由单位和个人同时出资购买职工养老保险的群体，享受单位缴费比例16%，个人缴费比例8%，合计24%；三是新业态背景下的灵活就业人员，因工作单位不固定，较多存在不享受单位缴费情形，只能个人承担缴费比例20%（按社会平均工资标准计算），其中12%进入统筹账户（自费补齐单位缴费的空缺部分），8%进入个人账户。对比前两个层次，灵活就业人员购买职工养老保险面临缴费负担最重、养老收益最低、反向补贴统筹账户（变相征税）等养老不公平问题。以湖南为例，按照2022年湖南职工养老保险缴费基数5997元/月标准，灵活就业人员每月需缴纳职工养老保险1199.4元，高于个人养老金每月购买上限1000元标准，缴费成本更高，但职工养老保险缴费仅有479.76元进入个人账户（有继承权，属于个人财产），719.64元进入统筹账户（没有继承权，相当于变相征税），如提升个人养老金购买上限，同等条件下购买个人养老金的账户余额为1199.4元（有继承权，属于个人财产），养老方案更为有利。这说明限制个人养老金缴费上限总体上对灵活就业人员存在一定程度的选择不利。

三是业务推介对象选取不够精准。自个人养老金业务正式上线后，银行等金融机构作为主要的个人养老金产品发行方，一度通过“下任务”“硬考核”等方式广泛撒网抢客户，作为传统优质客户的机关事业单位、央企等职工成为了重点推介对象，而缴费/开户比例不足三分之一。但从养老资源结构看，机关事业单位、央企因第一支柱、第二支柱保障较为齐全，已经享受了相当于36%收入水平的养老缴费，再购买个人养老金的紧迫性、必要性并不大；而缺少第二支柱保障，需要依靠第三支柱改善养老质量的广大普通企业职工和第一支柱缴费负担重，需要靠第三支柱稳住养老基本质量的广大灵活就业人员才是个人养老金真正的需求主体，也是通过个人养老金制度缩小全社会养老待遇差距的重点服务群体。

为进一步提升全社会养老水平保障，促进个人养老金业务发展，建议优化个人养老金运作机制。具体建议如下：

一是完善个人养老金提取条件和结转条件。完善提取条件，建议参考美国个人退休账户制度（IRA计划）关于健康医疗支出方面的提取条件，对我国《个人养老金实施办法》第十二条规定增加补充提取条件：“身患重特大疾病且无力支付医疗费用”。确保个人养老金真正用于改善健康、延长寿命等养老质量提升方面。完善结转条件，建议打通年金账户和个人养老金账户之间的联系，对于年金账户已经断缴一定期限的，允许受益人将年金账户余额结转至个人养老金账户，确保个人养老资源高效运转，保障受益人合法权益。

二是增强养老公平性，提升灵活就业人员购买个人养老金的额度上限。充分考量灵活就业人员养老公平、对养老保障资源的自主选择权以及部分自由职业者高收入或者收入波动大等特征，将灵活就业人员申购个人养老金的每月额度上限提升至2000元，每年额度上限提升至24000元。按照2000元/月上限标准购买个人养老金的灵活就业人员需同时满足没有购买职工基本养老保险、通过灵活就业人员标准合法认定等两个条件。如条件不满足，则参照一般职工情形限定1000元/月的购买上限。

三是优化个人养老金业务推介工作。优化客户群体定位，优先推介没有被第一支柱（基本养老保险）覆盖的劳动群体（大约7%），补齐基本养老短板；重点推介灵活就业人员和缺少第二支柱保障的广大企业职工，稳步提升养老质量。优化政策重点推介，将个人养老金制度优势、递延纳税优惠、与职工养老保险的区别作为政策推介重点，真正将养老政策普及下沉，减少对“开户送米送油”“注册即获微信支付立减金XX元”等营销手段的依赖，避免“空账户”大幅度增加，刹住个人养老金领域的形式主义作风。优化资金引流推介，充分发挥养老储蓄、养老保险、养老基金、养老理财四大门类产品优势，根据风险偏好合理引流居民存款和居民投资理财，尤其是风险极低、利率高于五年定期存款、符合广大群众储蓄习惯的养老储蓄类产品应成为资金引流的重点。（张灼华，全国政协委员、湖南省政协副主席、农工党湖南省委会主委、南华大学校长）