一、案由

湿地是重要的自然生态系统，具有涵养水源、净化水质、调蓄洪水、维持碳循环和保护海岸等生态功能。我国湿地面积5635万公顷，仅占全球4%，却满足了世界1/5人口对湿地生产、生活、生态和文化等多种需求，加强湿地保护与修复意义重大。目前，我国湿地保护与修复面临着管理体制机制不健全、湿地生态补偿制度不完善、湿地碳汇发展缓慢、监测能力不足等问题。

二、案据

（一）管理体制机制不健全。一是湿地定义不明确。第三次全国国土调查与《中华人民共和国湿地保护法》中湿地定义，以及《湿地保护管理规定》与各省份颁布的《湿地保护条例》中湿地定义存在差异，导致实际管理中法规条例适用范围混乱。二是职能权责不明晰。湿地由于涉及多环境要素，在管理中部门职能分散且存在一定冲突，导致湿地管理重叠，如根据湿地政策、法律等文件湿地自然保护区的协调主体应当是林业部门，但《自然保护区条例》相关条款将全国自然保护区进行综合治理的主体限定为环境保护行政主管部门。三是管理模式单一。目前湿地保护主要通过政府及有关部门的审批、执法、监管等行政手段进行，对于市场化的环境管理手段运用引导不足。

（二）湿地生态补偿机制不完善。一是顶层设计不足。大部分省份尚未出台湿地生态补偿专项文件，缺乏对湿地生态补偿工作的谋划与指导，补偿机制、方法、对象、责任主体、资金渠道等尚不明确。二是补偿对象与范围单一。各地探索开展的湿地生态补偿对象主要为国际重要湿地、国家重要湿地和国家级自然保护区，对其他类型湿地涉及不足，且补偿范围主要为保护候鸟等野生动物而遭受的损失。三是跨区域湿地生态补偿处于缺位状态。国家重大水利工程的生态补水已经成为解决缺水地区湿地萎缩和退化的重要措施，但同时对水源区与下游地区的湿地生态产生一定的不利影响，关于受水区与水源区及下游区之间的跨区域湿地生态补偿机制尚未形成。

（三）通过碳汇机制实现湿地保护与修复的路径未畅通。一是湿地碳汇项目标准规范欠缺。国家层面尚未出台关于湿地碳汇项目审定和核证的程序、内容和方法等方面的指导与建议性文件，不利于湿地碳汇项目的开发。二是湿地碳汇登记交易平台尚未形成。目前尚未形成统一的登记交易平台，湿地碳汇项目的登记、管理、交易相关规定不明确。三是湿地碳汇市场需求不强。目前我国国家核证自愿减排量项目的备案申请已暂停，湿地碳汇未纳入全国碳交易体系，市场对于开发湿地碳汇项目的动力不足。

（四）现有监测体系支撑湿地生态系统保护不足。一是生态站数量偏少。湿地生态站在国家生态站体系中的占比低于国际长期生态系统研究网络的平均占比，与森林、荒漠和草地等生态系统类型相比，湿地野外生态站的总数量和在国家站中的数量也明显偏少。二是生态站湿地类型代表性不强。根据第三次全国国土调查结果，沼泽类型、河流类型、湖泊类型湿地面积分别为2173.29、882.9、827.99万公顷，但湿地生态站主要分布在面积占比较小的湖泊类型湿地，而面积占比较大的河流与沼泽类型湿地分布较少。三是重点区城监测能力不足。生态站分布与湿地面积不匹配，面积最大的青藏高原湿地片区、蒙新高原湿地片区所布设的生态站数量偏少，国家重大战略区域湿地监测能力不足。

三、建议

（一）健全湿地管理体制机制。一是统一湿地定义与范围。以《中华人民共和国湿地保护法》中湿地定义为依据，由国家林草主管部门组织开展相关现行规章制度的制修订工作，确保各文件中湿地的定义与范围相统一，做好配套制度的完善和衔接。二是明确管理部门职责。全面梳理现有各类法规条例、规章制度中关于湿地管理权责划分情况，对于存在冲突、模糊的部分，由国家林草主管部门在征集汇总自然资源、生态环境等部门意见的基础上，以权责事项清单形式厘清职责边界。三是构建市场化的环境管理模式。由国家林草主管部门会同发改、自然资源、生态环境等部门采用政府调控和市场化相结合的方式，积极开发 PPP 、 EOD 等模式湿地保护与修复项目，引入第三方机构开展集中治理，在权责明晰与产权界定基础上，允许第三方机构对湿地进行合理开发利用。

（二）完善湿地生态补偿机制。一是强化顶层设计。相关省份在国家林草主管部门的指导下尽快出台适用于本地实际的湿地生态补偿的专项文件，明确补偿原则、补偿方式、补偿标准、资金使用等。二是逐步扩大补偿对象与范围。在现有工作基础上，以现行湿地分级管理为依据，结合湿地生态区位、生态功能的重要程度，由国家林草主管部门适时扩大补偿对象与范围。三是探索建立跨区域湿地生态补偿机制。以南水北调等国家重大水利工程区城为重点，由国家发改部门会同林草主管部门组织开展水源区与受水区之间跨区域湿地生态补偿试点工作，探索建立可复制可推广的跨区域湿地生态补偿模式。

（三）构建湿地保护与修复碳汇实现路径。一是建立湿地碳汇项目标准规范。由国家林草主管部门会同生态环境部门在总结各地湿地碳汇项目以及其他类似碳汇项目经验的基础上，研究制定湿地碳汇项目审定和核证标准规范，完善项目开发流程。二是建立统一登记交易平台。以武汉全国碳排放注册登记系统与上海全国碳排放交易系统为基础，由国家生态环境部门会同林草主管部门组织开发可融入全国碳排放登记与交易的湿地碳汇项目管理平台，明确相关管理规定。三是积极探索试点工作。由国家发改部门会同林草主管部门选取湿地资源丰富、碳市场基础好的武汉、深圳等作为试点城市，给予湿地碳汇项目开发的政策倾斜和资金补贴，鼓励开展地方核证减排机制下的湿地碳汇交易，探索建立湿地保护与修复的碳汇实现机制。

（四）加强湿地生态系统监测能力建设。一是增加湿地生态站数量。由国家财政部门会同林草主管部门加大中央财政资金对湿地保护支持力度，统筹谋划国家森林、草原、湿地等生态系统生态站建设工作，适当增加国家级湿地生态站数量。二是提高生态站湿地类型代表性。基于湿地的面积、生态功能等，由国家林草主管部门合理分配各类型湿地生态站的比例，增加河流、沼泽等类型湿地中生态站的数量。三是提升重点区域监测能力。由国家林草主管部门加大对青藏高原、蒙新高原湿地片区生态站布设的支持力度，提高在京津冀地区、黄河经济带、长江经济带、粤港澳大湾区等重大国家战略区域建设国家级湿地生态站的优先级。