中共二十大报告强调，要保障我国的发展安全，要依法治国。新一代核心数字技术人工智能技术的飞速发展，形成了许多新的数字经济业态和产业模式，同时也带来了一些法律领域的新问题和新挑战。目前，我国在这个领域立法不足，进一步推进人工智能领域立法迫在眉睫，以保障我国数字经济高质量发展安全。

2017年国务院发布的《新一代人工智能发展规划》首次在国家层面吹响了我国人工智能发展的号角，指明了发展路径和立法要求。明确提出了我国人工智能立法三步走战略。第一步，到2020年，实现部分领域的人工智能伦理规范和政策法规初步建立；第二步，到2025年，初步建立人工智能法律法规、伦理规范和政策体系，形成人工智能安全评估和管控能力；第三步，到2030年，建成更加完善的人工智能法律法规、伦理规范和政策体系。

我国在人工智能治理方面发布过相关指导文件和网络数据相关的法律，如：2019年6月发布的《新一代人工智能治理原则发展负责任的人工智能》和2021年9月发布的《新一代人工智能伦理规范》，2016年11月发布的《网络安全法》、2021年6月发布的《数据安全法》和2021年8月发布的《个人信息保护法》。以上文件和法律共同形成了人工智能法律体系的底层要素。但是，我国暂无国家层面的针对人工智能领域立法的总体设计和统筹规划，现有的法律体系不足以促进人工智能的良性发展和约束人工智能领域的不当行为。

此外，地方层面上，深圳于2021年7月出台《深圳经济特区人工智能产业促进条例（草案）》，2022年9月上海发表《上海市促进人工智能产业发展条例》，助力人工智能行业健康发展。目前为止，对人工智能的约束大多依靠自主性的道德准则，全国仅在少数地方探索性地出台了人工智能相关约束条例，但并未系统性地对人工智能的行为规范、处罚准则进行规定。所以，现有的立法进程对于《新一代人工智能发展规划》中“第二步”的要求，还相差甚远。并且，地方关于人工智能领域的法律法规存在其天然的局限性，无法站在国家层面的高度进行立法，不能覆盖和应对全国、全社会对立法的需求。

人工智能法律法规的缺失，可能导致人工智能产业的发展存在诸多的边界不清的问题。随着人工智能应用的推广，智能系统和产品已深入我国的工业生产和人民生活中，也让我们关注诸如无人机和自动驾驶汽车等人工智能系统发生事故后如何确定主体责任、居民信息泄露和利用大数据进行商业违法怎么约束、数据歧视造成的决策偏见与伦理歧视如何防范，等等问题。这些问题都制约了人工智能产业的发展和影响了人们享受人工智能科技进步带来的便利，更重要的是，限制了国家人工智能战略的长远发展。

国外也已经意识到需要通过针对人工智能领域的立法，来促进和规范其良性发展，并且部分国家已经取得了实质性的进展。在国际上，欧盟与美国在国家层面已经着手人工智能相关立法工作。欧盟分别于2018年和2020年发布了《可信人工智能伦理指南》和《人工智能白皮书 — 通往卓越和信任的欧洲路径》。欧盟拟于2024年正式生效《人工智能法案》，这是国际上首部关于人工智能的法律，提出了人工智能四级风险框架，针对高风险性问题提出了较为完善的措施。美国在2019年提出《算法问责法案》，要求对自动决策系统进行决策安全性评估；2020年，美国发布《国家生物识别信息隐私法案》，要求对人工智能赋能的生物信息识别进行隐私保护；2021年5月，美国发布了《算法公正与在线平台透明度法案》，从用户、监管部门和公众三个主体维度提出算法透明的义务要求。2021年7月，美国发布《人工智能：联邦机构和其他实体的问责框架》，旨在确保人工智能负责、公平、可靠、可追溯和可治理。近些年，英国、日本、法国、韩国等国家也针对人工智能治理开展了相关工作。我国可借鉴国外的一些经验。

2023年2月27日国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》指出，要优化数字化发展环境。建设公平规范的数字治理生态。完善法律法规体系，加强立法统筹协调，研究制定数字领域立法规划，及时按程序调整不适应数字化发展的法律制度。

基于上述情况，我建议国家层面加大力度进一步推进人工智能领域立法，从国家法律层面支撑国家人工智能发展战略，促进人工智能产业健康发展，保障数字经济高质量发展安全。具体措施如下。

一是国家进行统筹规划，建立人工智能立法的组织保障。国家根据人工智能发展规律和立法工作性质，组织建立国家层面的立法工作组，从法律、人工智能、社会学、伦理学等多角度，统筹论证，提前布局。

二是在人工智能立法阶段，逐步完善现有的法律和规章，避免短时期形成较多的法律空缺。在《网络安全法》、《数据安全法》、《个人信息保护法》的基础上，归纳人工智能系统监管过程面临的相关问题，阶段性地补充完善国家、地方和行业的人工智能相关法律法规，从而应对不同发展阶段的法律问题。

三是推动人工智能公平和可解释性的研究和发展。在人工智能可解释性研究方面加强研究，从而提高人工智能应用的公平性，通过落实监管制度，确保人工智能应用的结果公平和透明，缓解现有人工智能存在的数据泄漏、算法歧视、责任边界模糊等问题。

四是持续营造人工智能优良发展环境，避免行政和法规的过度干预。人工智能作为国家的战略发展计划，在通过立法约束其不当行为的同时，更要避免行政和法规手段的过度干预，可根据使用场景细分和完善管理方法，保障人工智能的良性、快速发展。

五是创新法律落地实施手段，细分管理颗粒度。探索利用行业试点、区域沙箱等方式，灵活推动人工智能法律在技术、行业和地域层面分期、分步有效落地。

六是加强国际合作与交流，协同制定国际标准和规范，促进人工智能技术的全球化发展。统筹推进人工智能国内立法和涉外法治，积极推动多方合作机制，寻求共识、促进大同，保护国家知识产权，捍卫国家主权，造福全人类。（闵卫东，全国人大代表、农工党中央委员、农工党江西省委会副主委、南昌大学元宇宙研究院院长、南昌大学数学与计算机学院教授）