2022年我国出生人口956万，死亡人口1041万，总人口减少85万，自然增长率为-0.60‰，人口历史性地进入负增长，成为社会普遍关注的热点问题。制约人口增长的因素有很多，其中婴幼儿托育服务资源短缺、价格昂贵，严重影响了民众的生育意愿，是一大民生难题。为了应对出生人口持续下降的趋势，亟需加快推进普惠托育服务体系发展。

一、存在问题

（一）托位总量不足，供需矛盾突出。随着“三孩”政策实施，3岁以下婴幼儿照护服务的需求大幅提升。据调查我国城市3岁以下婴幼儿托育需求率为35.8%，但2021年城市入托率仅4.1%，与发达国家25%-55%的入托率对比，差距较大。群众送托需求得不到满足，影响生育意愿。

（二）普惠托位尤其短缺，结构性矛盾凸显。当前我国托育机构以民办民营为主，运营成本高、收费较高，公办和普惠性托位供给严重不足，而多数家庭倾向于选择公办机构和非营利性机构。一边是群众强烈的托育需求得不到满足，另一边有近一半托位闲置，造成“家庭托不起”和“机构收不满”现象并存。

（三）学前教育与托育分隔严重，加剧供需矛盾。尽管国务院印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》等文件，明确支持幼儿园办托班招收2岁以上幼儿，但教育部并没有制定明确具体的支持办法，以致基层教育部门在实际工作中不支持幼儿园办托班，群众把2岁以上幼儿送到幼儿园托班的需求得不到满足。另一方面，由于近年我国出生人口持续减少，2023年以后，3到6岁幼儿园适龄儿童规模将进入一个剧烈收缩期。未来十年期间，在园人数对应的园所总数量将在2020年基础上缩减30%-50%。据测算2025年将空出30％-40％的幼儿园学位，共1700万个。如果国家能够及时出台政策推进“托幼一体化”，明确支持幼儿园办托班的具体政策措施，能有效满足群众对普惠托育的需求；否则将造成幼儿园大量学位闲置，同时又要投资建设新的托育机构，犹如“守着水库挖井取水解渴”，造成资源浪费和重复建设。

造成以上矛盾的主要原因：一是对托育服务的定位存在偏差。目前，我国未将托育服务纳入基本公共服务，公办和普惠性机构占比低，不能很好满足群众需求。二是政府投入少。与养老、学前教育等行业相比，各级政府对托育服务发展的政策和资金支持力度不足。三是顶层设计、统筹规划存在偏差。托育服务和学前教育衔接、协同不顺畅，可能造成资源浪费和重复建设。

二、建议

（一）将普惠托育服务体系建设纳入基本公共服务。鉴于普惠托育服务在民生和经济社会发展中具有越来越重要的基础地位，因此建议将发展普惠托育服务逐步纳入我国基本公共服务体系，切实发挥政府在政策支持、经费投入、规划建设、资源配置、队伍建设等方面主导责任，在“十四五”以及“十五五”期间持续推进普惠托育服务体系建设。

（二）加大政策和资金保障力度。加快制定托育领域的专门法规制度，为财政支持托育服务提供依据和保障。将普惠托育服务纳入中央和各省、市、县财政预算，构建中央到地方各级的合理财政分担机制，建立政府、机构和家庭合理的成本分担机制，通过政府财政资金的杠杆效应，实现普惠目标。加强财政支持的针对性，重点支持公办托育机构和用人单位提供托育服务、社区配套托育服务设施、托幼一体化建设，推动存量托育资源向普惠化转变。

（三）大力推进各种形式的普惠托育服务。一是推进托育与学前教育有效衔接、协同发展。加强统筹协调，研究制定统一的托育服务和学前教育发展规划，支持“托幼一体化”模式，特别是抓住未来幼儿园适龄人口减少、大量学位富余闲置的有利时机，顺势而为，将部分普惠幼儿园学位转换为普惠托位，招收2-3岁幼儿。二是加快推进用人单位举办托育服务。要出台支持和鼓励各类用人单位参与幼儿托育服务的指导性文件，制定建立托育机构工作规划，在三年内逐步推动职工达到200人以上的单位，按照不低于职工人数千分之三的比例提供普惠托育服务。优先支持符合条件的高等院校、二级以上医疗机构办托育，推动医育结合、产教融合型托育机构建设，提升托育服务业务指导和人员培训能力。三是优先发展社区托育服务。研究制定社区托育发展的专项规划、设施设置标准，支持社会力量依托社区兴办托育机构。