《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）强调：“坚持创新驱动发展，全面塑造发展新优势”。《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》指出：“进一步扩大创业投资规模，促进创业投资做大做强做优”。创业投资是实现技术、资本、人才、管理等创新要素与创业企业有效结合的投融资方式，是推动大众创业、万众创新的重要资本力量，是促进科技创新成果转化的助推器，是落实新发展理念、实施创新驱动发展战略、推进供给侧结构性改革、培育发展新动能和稳增长、扩就业的重要举措。创业投资投早、投小、投长的特点，为初创企业迈出“起步一公里”、整个社会的创新创业创造提供了重要支持。促进创投行业高质量发展，对贯彻落实《建议》文件精神具有重要意义。

2021年1月证监会表示，截至2020年第三季度，私募股权基金、创业投资基金累计投资于境内未上市未挂牌企业股权、新三板企业股权和再融资项目数量达13.2万个，为实体经济形成股权资本金7.88万亿元。我国创投强劲的发展势头在推动我国经济结构调整的同时，也出现了一系列的问题，特别是法律法规和政策环境不完善、监管体制和行业信用体系建设滞后，使得一些行业乱象尚未得到有效遏制，风险事件频发。进一步推进创业投资法律法规的研究及完善，不仅事关创投行业的发展，也对我国创新创业环境产生重大影响。

一、国内创投行业现状

近年来，我国创投行业快速发展，成为落实创新驱动战略和服务实体经济的重要资本力量。根据中国证券投资基金业协会公布的数据，截至2020年11月底，私募股权基金、创业投资基金管理人为1.5万家，存续私募股权投资基金2.9万只，存续规模9.43万亿元，存续创业投资基金1万只，存续规模1.57万亿元，从数量看已成名副其实的“创投大国”。但与此同时，我国创投行业也面临诸多“成长的烦恼”。我国创投理论研究滞后于实践，概念纷杂，学术界、实操界、政策制定者等尚未形成统一的认识，例如：创业投资、创业投资基金与私募股权投资基金的区别、基金类创业投资企业和非基金类创业投资企业的区别，这些问题没有统一的认识。导致这些概念多元、纷杂的根源是缺乏国家层面的统一认识，缺乏法律上的统一界定。这在一定程度上影响了中国创投政策、法规、法律的制定和实施，进而影响中国创投业的健康发展。

二、我国创投行业法律制度现状及存在问题

目前我国尚未针对创业投资专门立法，仅有针对私募股权基金出台过一系列的政策和办法。目前，对于我国私募股权投资基金的规制多散见于《合同法》、《公司法》、《证券法》、《信托法》、《合伙企业法》等几部法律。在现实运行中多依赖于地方性或不同部委颁布的条例等法律规范，例如国家发改委、商务部、银监会、证监会等部门曾分别就私募股权投资基金监管出台过一系列文件，详见下表：

发布时间	发布单位	制度名称	主要内容
2005.11	国家发改委	《创业投资企业管理暂行办法》（发展改革委等十部委令2005年第39号）	对私募股权投资基金的备案做了一些要求，但并未实质涉足资金募集、投资收益以及投后管理等相关监管工作。
2009.7		《关于加强创业投资企业备案管理严格规范创业投资企业募资行为的通知》（发改财金〔2009〕1827号）
2011.1		《国家发展改革委办公厅关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》（发改办财金〔2011〕253号）
2011.11		《关于促进股权投资企业规范发展的通知》（发改办财金〔2011〕2864号）
2003.1	商务部	《外商投资创业投资企业管理规定》（外管局〔2003〕年第2号令）	对外商投资创业投资企业的设立登记、出资、组织机构、创业投资管理企业、经营管理、审核与监管几方面作了规定，以实现对外资私募股权投资基金的监管。
2008.6	银监会	《信托公司私人股权投资信托业务操作指引》（银监发〔2008〕45号）	对信托型私募股权投资基金投资运作做出相应规定。
2014.6	证监会	《私募投资基金监督管理暂行办法》（证监会令第105号）	以此为依据对私募股权投资基金进行全方面的备案监管。
2012.12	全国人大常委会	《证券投资基金法》（中华人民共和国主席令第71号）	首次将“非公开募集证券投资基金”纳入调整范围，对私募基金进行了原则性的规定。

这些法规、政策的颁布，为我国创业投资行业的立法奠定了一定的基础，但也因这些规定或原则笼统，或各自为政，且效力层级和位阶较低，未能明确创业投资的合法地位。当前创业投资缺乏有效的法律规范，同时也没有统一的监管部门。通常情况下，各部门只能在自己的职权范围内进行监管，从而导致在创业投资的监管中会出现很多交集，不仅直接影响了创投行业的发展，也对整个创新创业产生不利的影响。

三、美国的创投法律制度

创业投资肇始于美国，美国针对创业投资的监管法律制度已经非常完善。这些监管制度主要出自于《公司法》、1993 年出台的《联邦证券法》和《信托契约法》、1934 出台年的《证券交易法》、1940 年出台的《投资公司法》和《投资顾问法》等一系列法规，它们与证券交易监督委员会的规则以及实践中形成的基金监管相关的判例，构成了美国完善的创业投资基金法律监管制度。这些法律监管制度在实践中从各个角度解决了基金运作中“谁监管、监管谁、怎样监管”的问题，对可能存在的监管问题和监管漏洞详细地作出规定，并制定了有效补救的措施，保障了基金业的稳健发展。

依托于上述法律监管体系，对于美国创业投资的监管主要由基金托管人、美国风险投资协会以及代表政府的证券交易监督委员会共同构成，从而形成了当事人的协议自治、行业协会的声誉机制以及政府的积极立法的三层监管模式。美国完善的信用体系、声誉机制和产权登记制度构成了创业投资监管模式中最有效的监管力量，才使得看似宽松的监管体系切实可行。

四、加快创业投资立法的建议

创投行业对科技创新活力迸发具有重要的牵引作用，我国创投行业经过20多年的自由发展，无论是发展规模还是对创新创业和社会经济发展的影响，都已经成为一个不可忽视的独立行业。虽然每年都有创投相关政策文件出台，但到目前为止，真正法规法律性质的文件仍然没有，创投行业仍处于无法可依的状态。我国要从“创投大国”迈向“创投强国”，亟待推进相关立法，助推行业健康有序发展。《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》是国内第一部促进创业投资行业持续健康发展的系统性、针对性的纲领性政策文件，明确提出要进一步完善促进创业投资发展相关法律法规，研究推动相关立法工作。为此，建议：

（一）加快立法，为创投行业正名立规

中国创业投资行业发展到目前阶段，制定和出台创业投资促进条例或创业投资促进法等法律，给创业投资以法律身份，迫在眉睫。介于创业投资对创新创业的重要性，特别对“卡脖子"产业创业的重要性，在科技自立自强的背景下，应加快开展创业投资立法研究。建议在2005年国务院转发的《创业投资企业管理暂行办法》（发展改革委等十部委令2005年第39号）基础上，进行全面系统的修订补充完善，由国务院颁发新的《创业投资管理暂行条例》。或对创投进行单独立法，制定《中华人民共和国创业投资促进法》，明确创投的相关法律规范。如果单独立法条件不成熟，也可在正在起草的《私募股权投资基金法》中单列创业投资，明确创投的法律规范及和一般私募股权投资的区别。在加快立法的同时，对各地、各部门现有的政策法规进行清理和规范，完善配套措施和法律解释，建立一个完整的法律链条，加强立法体系的科学性、系统性及条款的可操作性。

（二）明确监管主体，促进创投行业有序发展

理顺和明确政府对创投的管理体制，也是创投立法的重要内容。不健全的法律环境、不明确的监管主体以及不清晰的监管目标，影响我国创业投资行业的发展，也不利于我国金融市场的繁荣和融资体系的完善。建议尽快明确创投行业的监管主体，让管理归口统一，以尽早结束目前模糊无序、多头管理的局面，同时为创投行业奖励与税收优惠政策的制定提供组织保障和法律依据。我国的创业投资主管部门，应该由发展改革部门和科技部门承担，真正解决产业（包括双创）发展、科技发展和创投发展、资本供给“两张皮”的问题。