人口问题始终是事关经济社会发展全局的重大战略问题。进入21世纪以来，我国人口发展呈现出人口总量增长势头明显减弱，劳动年龄人口和育龄妇女开始减少，老龄化程度不断加深；群众生育观念发生重大转变，适龄人群生育意愿降低等显著变化。党中央国务院高度重视这些变化对我国人口长期均衡发展和经济社会发展带来的挑战，中共十八届三中、五中全会先后作出了启动实施单独两孩政策和全面两孩政策的重大决策部署。生育新政实施后，绝大部分群众生育意愿得到满足，生育势能得到一定程度释放。但受生育、养育和教育成本等多因素影响，全国生育水平已出现持续下降趋势，全面两孩政策效应已消退，我国人口发展形势严峻。
提案原由
一是全面两孩政策效应已消退。进入21世纪以来，我国人口总量增长势头明显减弱，预计“十四五”后将逐渐逼近零增长，“十五五”时期，总人口将达到峰值，之后进入负增长时代。2015年末，党的十八届五中全会作出了启动实施全面两孩政策的重大决策部署。2016年全国出生人口达1786万、为2000年以来出生人口峰值；但2017年即下滑至1725万，2018年再下降到1523万，2019年为1465万。全面两孩政策后，多项调查研究表明，群众的生育意愿在1.92，但实际总和生育率最高年份为2016的1.75，2017年下降至1.65，2018年-2019年基本稳定1.5左右，与《国家人口发展规划（2016-2030年）》提出的1.8目标和2.1的人类世代更替水平目标有不小差距，低生育率已成为我国人口发展面临的最主要风险。预计“十四五”后，我国人口将逐渐逼近零增长，“十五五”时期，总人口将达到峰值，之后进入负增长时代。这说明，就全国范围而言，全面两孩政策效应已消退。对欧洲、东亚等国家和地区的大量研究表明，生育率长期过低会导致少子化、老龄化程度日益加深、抚养负担加重、经济增长乏力。因此，有必要按照党的十九届五中全会的决策部署，对现行全面两孩政策进行优化调整，进一步放宽对生育子女的数量限制。
二是生育支持政策体系不完善。随着经济社会发展水平的提升，家庭养育、教育子女成本明显增加，生育促进政策碎片化、低水平问题较为突出。据前期初步调查，以生育两孩家庭为例，成都市每个家庭每年养育、教育平均成本3.2万元/年以上，其中吃穿等生活花费18550元，中小学学费学杂费6490元（1-2岁有早教需求的费用1.1万元，3-5岁幼儿园学费7437元），课外辅导费用7850元，这还不包括托育、月嫂等费用以及女性怀孕的收入损失、职业发展损失，结合年轻家庭的房贷、车贷、赡养老人费用等带来的沉重生活压力，已很难满足普通家庭的二孩生育保障需求。当前，作为生育主力的“90后”，以独生子女居多，更加注重自身生活质量的提高、更加注重个人发展，更加注重对子女的教育培养，期望值普遍较高。在当前高育儿成本背景下，养育负担已成为影响“90后”生育行为的重要因素。调查显示，因养育负担而不愿生育二孩的占比高达74.5%。
三是托育服务供需矛盾突出。据有关调查显示，2016年OECD成员中3岁以下儿童入托率平均值33.2%，其中丹麦达到61.8%。北欧国家的经验表明，3岁以下托育服务供给是促使生育率出现回升的重要因素。目前，全国婴幼儿照护服务刚刚起步、有关政策法规不健全，基础设施建设缺口很大，从业人员和服务能力普遍不足，特别是普惠托幼服务供需矛盾十分突出，难以满足人民群众的迫切需求。抽样调查显示：全国35.8%的家庭有托育需求，婴幼儿在各类托育机构的入托率仅为5%左右，托育服务缺口巨大。
提案建议
一是启动实施全面三孩政策。按照党的十九届五中全会关于优化生育政策，增强生育政策包容性的决策部署，结合当前人口发展形势和巩固脱贫攻坚成果的实际，在全国启动实施全面三孩政策，与全国少数民族地区群众生育子女数量的上限（3孩政策）保持一致。根据全面三孩政策实施情况，在适当时候完全取消生育子女的数量限制，实行家庭主导的负责任的生育政策。
二是加快完善生育促进政策体系。将完善生育促进政策措施作为国家人口长期均衡发展战略的重点任务，同时，建议系统研究制定财政补助、子女养育、女性职业发展等生育促进政策措施，延长产休假，丰富生育保险产品，提高生育津贴。比如，实行差异化的个税抵扣及经济补贴政策，建立从怀孕保健到孕期分娩再到18岁或学历教育结束的鼓励生育三孩的政策体系，包括孕期保健补助、住院分娩补助、托育津贴、教育津贴、家庭个税抵扣以及对不符合交个税标准的低收入人群实行直接经济补贴等，营造促进生育的良好政策环境。
三是补齐普惠托育服务供给短板。健全城乡婴幼儿照护服务政策体系，将普惠托育服务体系纳入国家基本公共服务范畴，加大中央预算内投资支持力度，大力支持用人单位和社会力量兴办普惠托育服务机构，形成全日托、半日托、计时托和临时托等多种形式的服务网络，将0-3岁婴幼儿入托率从目前的5.5%提升至35%。同时，加大公办园和普惠性民办园建设投入，扩大普惠性学前教育资源供给，提高公共教育服务均等化水平。