今天是:
当前位置:首页 » 新闻中心 » 领导讲话 » 正文

何维:以法制化为核心,推动生态文明制度建设

来源:农工党中央参政议政部  时间:2014-10-08 10:25:49  编辑:陈静


    十八届三中全会对全面深化改革进行了全面部署,明确了全面深化改革的总目标和重点任务,强调了建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态环境。我认为,生态文明制度建设的核心环节应该是其法制化建设,以体现法律的刚性约束和改革的顶层设计。
    一、对十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于加快生态文明制度建设的有关要求的理解
    1、重要意义:生态文明制度建设是国家治理体系的重要组成部分。
    《决定》中提出的全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。《决定》首次提出用制度保护生态环境,从而,生态文明制度建设将成为国家改革发展的一个重要组成部分。
    2、相关四点重要的强调:
    第一,在标题上强调了“加快”。
    《决定》的十六条内容中,在加快完善现代市场体系、加快转变政府职能和加快生态文明制度建设三项工作环节上强调“加快”。目前,我国经济、政治、文化、社会等领域的建设速度与进度,相对于生态文明领域要快,制度建设的基础也更好些。十八届三中全会提出生态文明制度建设时间安排上的“加快”,体现了生态文明制度建设的紧迫性,生态文明制度建设应该最具有政府实施落实的优先地位,推进生态文明建设的制度体系将加速构建。
    第二,在目标任务中强调了“最严格”。
    《决定》中提出,建设生态文明,必须实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度。
    改革开放以来,我们的国家创造了前所未有的物质财富,生产力空前发展,人民生活水平有了质的提高,取得了举世瞩目的成绩。同时,环境遭到了很大程度上的破坏,各类污染物排放量都高居世界前列,各类非再生资源消耗也高居世界前列。推进生态文明建设,是中国共产党对自然规律及人与自然关系再认识的重要成果。加快生态文明制度建设,强调严守资源环境底线,实行最严格的资源开发、节约利用和生态环境保护制度,是国家可持续发展战略的重要组成,建立更为严格的政绩考核制度,把生态文明建设指标纳入经济社会发展评价体系,健全生态文明相关领域的法律法规,增加政府的节能环保投入,引导形成多元化的投融资渠道,推行市场化机制,推动城镇化绿色发展,调整产业结构,推进节能减排、循环经济和清洁生产,发展节能环保产业。未来,“最严格”的保护制度必将延伸到土地、水资源等所有环保领域。
    第三,在生态文明制度建设体系的建设上强调了“系统完整”。
    目前,我们已经建立了不少生态环境保护方面的制度,但尚缺乏系统性。源头上,没有建立起有效防范制度;过程中,没有建立起严密的监管制度;后果上,没有建立起严厉的责任追究和赔偿制度,等等。
    “系统完整”强调生态系统之间是相互联系的,各个要素要形成一个有机整体,强调各领域的用途管制和生态修复必须遵循自然规律、形成联动机制,彻底改变头痛医头脚痛医脚的做法,通过不断建立和完善相关制度,形成系统完整的生态文明制度体系。 
    第四,对环境保护的底线强调了划定生态保护红线。
    提出生态保护红线是强调了对生态环境保护的底线要求,在这种底线思维的指导下,必定会有生态红线管控政策措施和生态红线管理法规出台,切实把自然保护区、集中饮用水源地、以及重要湿地、水体、山林等重要生态功能区保护起来,禁止与主体功能区定位不符的开发活动,从而实现对生态红线区域最严格的管控。
    二、以法制为核心加快生态文明制度建设

生态文明建设既事关发展方式,又事关人民福祉。无论是着眼于当前的环境恶化现实,还是着眼于中国经济健康可持续发展的长远,我们都应该站在更高的层面来统筹发展经济和环境治理的问题,寻找更为有效的解决方案。加快生态文明制度建设,用制度保护生态环境,是建设生态文明、实现美丽中国梦的制度保障和路径选择。
    (一)以法制为核心加快生态文明制度建设的重要性和必要性
    制度分为几个层面,有一般的部门规章,有条例,也有重大的规则,其中重大的规则一定要上升到法律层面。生态文明建设是一项复杂的系统工程,法律作为由国家强制力保证实施的行为规范,是保障和促进生态文明制度建设顺利推进的有力手段。没有最高层级法律的刚性约束无法实现生态文明制度建设的加快推进,只有法律才能体现生态文明制度建设的系统完整性和底线性约束。因此,生态文明制度建设的核心环节应该是其法制化建设。
    这不是一般意义上的改革创新,更重要的是在探索一条符合中国特色社会主义本质特征的社会事业改革道路,是根据发展水平来确定改革方式与力度的社会实践,是加强顶层设计与摸着石头过河的有机结合,可明确政府、社会、国民各自的责任与义务,可明确环保发展的刚性目标导向与重点任务支撑,有利于制定任务实施路线图与时间表,有利于将已有的生态文明建设成果制度化,其经验可为其他社会事业改革提供借鉴。
    (二)建议制定一部系统全面的环境法及立法的有关考虑
    改革开放以来,我国环境资源立法成果丰硕。从1979年试行到1989年正式实施的《环境保护法》明确了立法目标“为保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进社会主义现代化建设的发展”,同时定义“环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体”,确立了环境标准、环境影响评价、排污收费、限期治理等一系列基本制度。从上世纪八十年代开始,全国人大常委会根据污染防治和生态保护各领域特点,相继制定了海洋环境保护法、水法、草原法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法、水污染防治法、环境噪声污染防治法、环境影响评价法、清洁生产促进法、循环经济促进法和节约能源法等二十余部法律,共同构筑了我国的生态环境保护体系。
    但这些法律法规局限性大,且本身存在不少问题及矛盾。很多条文和规定散落在一些法律文件中,缺乏系统性,一些生态保护法律立法层次较低,立法范围仅仅涵盖自然资源及环境保护,未能将生态文明建设的成功经验归纳形成法制保障;一些法规行政色彩较浓,缺少对公民环境权利的实体及程序性规定,已经不能适应可持续发展与建设生态文明的现实需要。目前正在修订的《环境保护法》,修改过程中新增的内容少之又少,主体还是一部污染防治法,对资源节约和生态保护方面的规定很少,不能发挥统领性和指导性作用。由于基础性母法的缺失,导致环境资源立法群龙无首、体系凌乱、各自为政,相互冲突。
    因此,建议制定符合我国生态文明建设要求,能够体现十八届三中全会改革精神的环境法。这部环境法应该能够体现系统、平等关注污染防治、资源节约和生态保护的大环保概念,能够作为母法指导和统领各单项环境资源保护立法,成为系统完整的生态文明建设的法制基础。
    环境法要包含七个方面的核心要素:
    第一,生态文明建设的总目标:
    我国“十二五”规划纲要提出到2015年,单位工业增加值用水量降低30%,农业灌溉用水有效利用系数提高到0.53,非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%,单位国内生产总值能源消耗降低16%,单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%,森林覆盖率提高到21.66%等明确的数字指标。
    十八大提出到2020年,要使资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展。主体功能区布局基本形成,资源循环利用体系初步建立。单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放大幅下降,主要污染物排放总量显著减少。森林覆盖率提高,生态系统稳定性增强,人居环境明显改善。加快建立生态文明制度,健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。
    到2020年,我们生态文明建设目标应达到中等发达国家环境水平目标的上中限,反映社会发展水平,体现社会主义制度优越性。
    第二,加快建立生态文明管理体制。
    一是自然资源资产产权、用途管理要分治

《决定》第51条提出要健全自然资源资产产权制度和用途管理制度。我认为,要把自然资源资产的用途和产权清楚地识别和分开,职责分属不同部门,做到行政管理者的职能与国有资产所有者职能分离,使“监管”真正成为一个公正的监管,有效保持权力平衡。

健全自然资源资产产权制度是生态文明制度改革最大亮点,自然资源资产产权制度的关键是明晰自然资源产权,并通过合理定价反映自然资源的真实成本。目前我们对自然资源一直没有明确的统计,可以由国土资源部行使这一职能,先把自然资源资产家底摸清,然后逐步建立起一整套包括产权、配置、流转、保护的现代产权制度。
    自然资源资产的用途管制,应当和国家主体功能区规划相衔接。全国划分的国家层面优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,每个功能区的发展原则要不同。可以由环保部行使用途管制职责,进一步明确不同功能区的管理体制和发展原则。
    二是探索建立国家统一管控制度
    《决定》第54条提出要改革生态环境保护管理体制。改革环境保护管理体制,就是要以环境质量改善为目标导向,使环境管理从被动应对向主动防控转变,从控制局地污染向区域联防联控转变,从单纯防治一次污染物向既防治一次污染物又防治二次污染物转变,从单独控制个别污染物向多种污染物协同控制转变。
    目前我国生态环境保护职能按环境要素划分,分散在环保、水利、林业等多个部门,无法体现环境管理的整体性和系统性,很难真正建立起陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。而且环境监管体制仍是环保部与地方政府双重领导,难以真正实现环境监管职能。建议进一步探索建立国家统一管控制度,把环境监管治理职能统一到一个部门,并改革地方政府机构,实现从中央到地方的垂直环境监管治理体系。
    三是加强对生态文明建设的领导

完成生态文明建设的各项任务,离不开党的领导。没有党的正确领导,包括生态文明制度建设在内的各项改革措施就难以落实。尤其在生态文明建设的一些领域,市场容易失灵,这也是被国际和历史经验所证明了的。对此,《决定》也指出,要更好发挥政府作用,以政府作用来矫正市场失灵。
    从今年6月开始,习总书记就在多个场合反复强调,再也不能以GDP论英雄。新的制度优化的核心,就是要建立绿色GDP核算体系和改进现行干部政绩考核体系。
    绿色GDP核算,是指扣除自然资产损失后新创造的国民财富总量核算标准,更能真实科学的反映国家和地区真实发展状况。可以通过绿色导向促使政府行政领导干部转变发展观念。
    考核制度是转变观念的指挥棒,要进一步调整领导干部政绩考核内容,把生态文明建设目标责任制纳入地方政府一把手绩效考核内容,建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法和奖惩机制,促使地方政府把生态文明工作列为日常重要工作日程,放在优先位置。
    中央巡视组也可把生态文明建设情况作为一项检查重点,并总结宣传各地区和单位取得的经验。
    四是实施资源有偿使用制度和生态补偿制度
    关于资源有偿使用制度:由于能源、水资源、土地资源、矿产资源等资源性产品的价格改革和税费改革还不到位,资源有偿使用制度虽已确立,但没有体现生态价值。要深化资源性产品的价格和税费改革,建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值的资源有偿使用制度。合理提高资源性产品价格,引导资源节约利用。
    关于生态补偿制度:由于环境产权界定不清,利益主体不明,再加上支持资金严重不足、补偿标准低且缺乏可持续性,我国生态补偿机制尚不完善。跨行政区域的横向转移支付没有建立起来,异地补偿的生态补偿机制也还仅在一些地方试点。规范科学的生态补偿制度有待进一步建立。《决定》提出要坚持谁受益、谁补偿原则,完善对重点生态功能区的生态补偿机制,推动地区间建立横向生态补偿制度。这就要求加快生态补偿立法进程,开展基于生态补偿的横向财政转移支付法律依据研究,并通过试点总结,循序渐进地构建具有中国特色的生态补偿横向转移支付制度,并在此基础上形成《生态补偿条例》,按照生态系统分别制定各领域的生态补偿实施办法,明确补偿主体、补偿程序、补偿标准、补偿监管等。同时,要加大中央财政的转移支付力度,完善生态补偿资金使用和管理的补偿监测与评估机制。
    第三,发挥经济体制改革的牵引作用,以经济体制改革带动生态文明制度建设。

《决定》指出,要以经济建设为中心,发挥经济体制改革牵引作用,推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应,推动经济社会持续健康发展。要把改革向纵深推进,就必须把握好这一战略重点、主攻方向。经济体制改革的成效越大,对其他领域的牵引作用也越大。

生态文明建设是中国特色社会主义制度和国家治理体系的重要组成部分,与其他领域建设存在着错综复杂的关联,必须与其他领域改革尤其是经济体制改革统筹兼顾才能取得成功。目前经济体制改革的主要任务是促进发展转型和结构调整。如果经济发展不能从高消耗、高污染的模式转到低消耗、低污染的模式上来,生态文明建设的目标和任务就不可能完成。因此要充分发挥经济体制改革对生态文明制度建设的牵引作用,把优化产业布局、促进经济转型升级,推进生产方式和生活方式绿色化作为重点,走出一条低投入、低能耗、少排放、高产出、能循环、可持续的新型工业化道路。环境法中要有与此衔接的内容,以法律形式明确提出相关目标、任务、要求和措施。
    第四,充分发挥社会主义市场配置资源的决定性作用。
    《决定》强调了市场的作用,并也向环境保护领域释放了发挥市场化作用的信号。自然资源资产的产权制度的建立、生态补偿机制的建立都要借助市场配置资源的决定性作用。未来市场发展的导向就是要环保、绿色和循环,科技驱动也将以环境资源保护作为主要约束性指标。因此,要大力发展环保产业,并注重以下关键环节:

一是鼓励环保相关企业更加自由地进入环保领域,政府要为其创造公平竞争的良好环境;二是在生产要素配置上,充分体现市场主体的作用,让劳动力、资本、土地、管理和技术等生产力要素通过市场机制得以最优化配置;三是在政府宏观调控政策的影响下,让环保产业所投入的资金得到最丰厚的回报,劳动力的工资处于较高水平,管理和技术创新取得最大收益,尤其是应动员和鼓励广大的中、小民营企业进入环保产业领域,产生吸纳就业,为环保行业提供丰富的商品支撑。四是强力推进环保企业“走出去”战略。通过实施绿色援助计划、设立环保企业国际化发展专项资金、鼓励企业在境外资本市场融资、参与海外并购、建立海外研发基地等措施实施国际化发展战略。五是中央和各级政府要加快职能转变,出台有利于推动环保产业发展的相关条文政策,进行中央和地方政府相关的预算、财税体制改革,加快有关规则的制定,加大监管力度,支持环保产业实现多元化投融资模式,促进金融业与环保产业的有机融合。通过有力措施使环保产业成为国家战略性新兴产业中发展最好、成长最快的产业。
    第五,推进重点领域的法制保障。
    要进一步充实完善有关生态环境保护的法律法规,科学合理地修改和制订重点领域的法律法规和条例。对一些不适应新时期生态文明建设要求的法律法规应该重新修订。
    如在水资源保护方面,应尽快制定各种水资源管理的实施细则及管理办法,形成一个水资源管理法规体系。推动流域管理制度的形成,可试点推动长江保护立法工作,出台《长江保护条例》;
    如在湿地保护方面,我国湿地由于长期不合理开发,湿地功能已经遭到不同程度破坏,有些地区湿地及其功能已经丧失。应加快推进湿地生态补偿立法和湿地保护立法进程;
    如在土壤保护方面,要加快推进《土壤环境保护法》的立法进程,构建包括土壤环境质量监测和评价制度、污染责任追究制度、污染土壤管制制度、治理修复制度、基金制度和污染事故应急制度等国家土壤环境保护法律法规体系。完善土壤环境标准体系,为土壤环境保护政策的制定和实施提供科学依据。
    各种自然资源之间是紧密联接在一起的,单一资源的破坏可能引起其他资源的连锁式破坏,因此要注意各重点领域立法的系统性、统一性和衔接性,避免相互矛盾,互不相连。

  第六,加大执法力度。

目前,我国环境执法力度较差,环境违法成本较低,法律并没有赋予环保部门强制执行权,使环境监管难以真正起到震慑违法行为的作用。需要进一步强化环保实绩考核,落实各级各部门环保责任,实行行政问责制。依法授予环保部门强制执行权,加大环保执法检查力度和违法惩处力度。
    特别要提到的是,德国为了加强环保执法,设立了环保警察,环保警察除通常的警察职能外,还有对所有污染环境、破坏生态的行为和事件进行现场执法的职责。今年9月18日我国第一支环境安全保卫总队——河北省公安厅环境安全保卫总队成立,标志着公安与环保部门打破行政执法壁垒,实现行政执法与刑事司法的有序衔接。这一做法可以逐步探索,总结经验,条件成熟后在全国推广。
    第七,形成全社会参与的生态文明建设体制机制。
    《决定》提出全面深化改革,要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。保护生态环境是全社会的共同责任,建设生态文明与每个人的生活息息相关。生态环境好了,人人都受益,这是新一轮改革增进人民福祉的重要方面。
    建设生态文明需要每一个公民积极参与。一是通过不断的宣传和教育,唤醒公众环保意识,培养绿色健康的生活方式,引导公民增强保护生态环境的自觉性和责任感,推进生态文明建设的内在动力;二是公民行使舆论监督、民主监督权力,举报企业污染,以外力推动生态文明建设。同时要充分发挥基层组织、社会环保组织、公益性组织、基层的党团组织的作用,使其成为公众参与生态文明建设的重要力量。
    制度是推动公民参与环境保护的基石,要通过法律对公众参与环保作出明确规定,并依照国家法律规定,结合当地实际,通过制定一些地方规范性文件,逐步建立健全公民参与的各项制度机制,为公众参与生态环境保护提供合理、便捷、有效的渠道和平台。 

打印
分享到: 微信 更多
农工党中央网站版权与免责声明:
① 凡本网注明“来源:农工党中央”的所有文字、图片和音视频稿件,版权均属农工党中央和农工党中央网站所有,任何媒体、网站或个人如有需要链接转载或其它 方式调用者,请注明摘自“农工党中央网站”或相关字样。
② 凡本网未注明“来源:农工党中央”的所有文字、图片和音视频等稿件均为转载稿,本网转载仅为提供更多信息和促进交流之目的,不代表同意其观点或证实其内容的真实性,不代表本站观点,仅供参考,我们不作任何承诺保证,不承担任何的责任。如其他媒体、网站或个人从本网下载使用,必须保留本网注明的"稿件来源",并自负版权等法律责任。如擅自篡改为"来源:农工党中央",本网将依法追究责任。
③ 如因作品内容、版权和其它问题需要同本网联系的,请在30日内进行。※